Et spørsmål om verdier

I november kom Riksrevisjonen med en alvorlig rapport om regjeringens styring av og rapportering på FNs bærekraftsmål. Rapporten viser at Norge er på etterskudd, og avdekker flere forhold som blir karakterisert som sterkt kritikkverdige. Noe av kritikken går blant annet på at regjeringen mangler en nasjonal handlingsplan for alle bærekraftsmålene, noe land det er naturlig for Norge å sammenligne seg med, har hatt i årevis.

Regjeringen mangler en nasjonal handlingsplan for alle bærekraftsmålene

Kommunal- og moderniseringsminister Nikolai Astrup har sparket i gang arbeidet med en handlingsplan som skal legges fram for Stortinget våren 2021. Sammen med handlingsplanen skal det også utarbeides nasjonale indikatorer for å måle resultatet av arbeidet. Men når bærekraftsmålene skal operasjonaliseres i delmål og indikatorer som er tilpasset en nasjonal og lokal kontekst, skjer det noe.

FNs 17 bærekraftsmål ble vedtatt av Generalforsamlingen i 2015 og er en felles, global handlingsplan for myndigheter, næringsliv og sivilsamfunn om hvordan vi skal oppnå bærekraftig utvikling. Hovedmålene har 169 delmål og 231 globale indikatorer som konkretiserer hovedmålet og definerer hvordan vi måler om delmålene er nådd. I tillegg har FN oppfordret medlemslandene til å utvikle nasjonale indikatorer som er tilpasset det enkelte land.

 

Fokus på tellekanter

På sitt beste gir bærekraftsmålene et felles språk for å snakke om felles mål og et rammeverk for å faktisk måle om verden går fremover eller bakover vurdert opp mot disse målene. På sitt verste er de New Public Management i global skala med sitt sterke fokus på tellekanter og målbare resultater.

På sitt beste gir bærekraftsmålene et felles språk for å snakke om felles mål og et rammeverk for å faktisk måle om verden går fremover eller bakover

For å få en god forståelse av hvilken betydning indikatorene virkelig har, må man først og fremst legge til side forestillingen om at indikatorer er en rent teknisk-faglig oppgave.  Ja, det er en teknisk oppgave å sikre at indikatorene kan måles, at data er tilgjengelige og ikke altfor kostbare å skaffe til veie, og at de er sammenlignbare, pålitelige og forståelige. Derimot er det en politisk oppgave å sikre at indikatorene fanger opp den samfunnsmessige utviklingen vi ønsker oss.

Danmark er blant de landene som allerede har hatt en handlingsplan i noen år, og den skal nå erstattes med en ny for den sittende regjeringen. Det Danmark gjorde da de lagde den forrige planen, var å definere nasjonale mål som så ble satt i sammenheng med de relevante bærekraftsmålene.

Ett av de danske målene var at EU skulle bruke handelspolitikken til å sikre åpne markeder og et handelssystem som understøtter global vekst, også i de minst utviklede landene. Delmålet hadde to indikatorer: antall nye EU-frihandelsavtaler og indeks over innførte handelshindringer.

Bak disse indikatorene ligger et spesifikt syn på frihandel som verktøy for å nå definerte mål. Å se på frihandel som et gode og handelsbarrierer som et onde er et gyldig synspunkt, og det springer ut av en fagtradisjon – men det er også helt klart politisk ståsted. Både delmålet og indikatorene illustrerer hvordan betydelig definisjonsmakt tilsløres av tilsynelatende teknokratiske diskusjoner, som i realiteten er basert på både teorier, verdier og ideologi.

På sitt verste er bærekraftsmålene New Public Management i global skala med sitt sterke fokus på tellekanter og målbare resultater

I januar 2019 gikk en rekke forskere sammen om en spesialutgave av Global Policy, der de så nærmere på frontene i debattene rundt de globale delmålene og indikatorene. Flere av bærekraftsmålene mistet mye krutt eller fikk et endret fokus da delmålene og indikatorene ble satt.

Ett eksempel er bærekraftsmålet om å utrydde fattigdom. Indikatoren er andel av befolkningen som lever på under 1,9 dollar, justert for kjøpekraft. Samtidig viser flere studier at et mer realistisk mål på fattigdom er fem dollar dagen. Lista for suksess er med andre ord lagt svært lavt.

 

Når det tekniske blir politisk

Bærekraftsmålet om å bekjempe ulikhet i og mellom land er et annet eksempel på et hovedmål som mistet krutt på tampen av forhandlingene. For det første var det stor uenighet om hvorvidt man i det hele tatt skulle ha et eget mål om dette. Tilhengerne vant, men valget av delmål vannet ut ambisjonene i hovedmålet.

Hovedtrekkene i debatten kjenner vi fra Norge. Mens det er bred politisk enighet om at det er viktig å hegne om de relativt små forskjellene vi fortsatt har, er det uenighet om både hvor mye ulikhet samfunnet skal tåle, og hvordan vi skal gripe an ulikhet politisk. Skal vi bekjempe ulikhet ved å føre en omfordelingspolitikk som også får konsekvenser for de aller rikeste, eller skal vi bare heve de aller fattigste?

Et viktig delmål for å bekjempe ulikhet handler egentlig ikke om ulikhet i det hele tatt, men om å bekjempe fattigdom uten å sikre en mer rettferdig fordeling av eksisterende ressurser

Forhandlerne i New York landet til slutt på et delmål om å oppnå en gradvis og varig inntektsøkning for de fattigste 40 prosentene av befolkningen. Dette er Verdensbankens måte å måle ulikhet på. Svakheten ved metoden er at den ikke fanger opp hvordan de nederste 40 prosentene står seg sammenlignet med de øverste ti prosentene, som er en annen måte å måle ulikhet på.

I realiteten vil det si at et viktig delmål for å bekjempe ulikhet ikke egentlig handler om ulikhet i det hele tatt, men om å bekjempe fattigdom uten å sikre en mer rettferdig fordeling av eksisterende ressurser. Det er faktisk to forskjellige ting. En kjent indikator for å måle ulikhet er Gini-koeffisienten, som også brukes av Statistisk sentralbyrå. Den ble bakt inn som en komponent i indikatoren for skatter, avgifter, lønn og sosialomsorg.

Hvilken historie man vil fortelle, avhenger dermed litt av hvilket delmål man velger å fokusere på. Et svakt delmål gjør det enklere å tilsløre historien om stadig økende ulikhet når Norge skal rapportere til FN om ulikhet i et av verdens rikeste land. Et sterkt delmål ville gitt sivilsamfunnet en viktig brekkstang. Et datasett bakt inn i en indikator har ikke samme effekten. Dette viser hvor vanskelig – for ikke å si umulig – det er å skille det tekniske fra det politiske.

 

Bærekraftig og produktivt, ja takk

Bak bærekraftsmål 2 om å bekjempe sult ligger jordbruket, som spiser all annen uenighet til frokost. Desmond McNeill skriver i artikkelen «The Contested Discourse of Sustainable Agriculture», igjen i Global Policy, om to nokså klare fronter: industri-jordbruket og agro-økologien.

Den industrielle tilnærmingen vektlegger storskala jordbruk og økt produktivitet gjennom for eksempel bruk av gjødsling og plantevernmidler. Agro-økologiens tilhengere viser til de negative konsekvensene dette har for miljøet og hevder at det industrielle jordbruket ikke er bærekraftig på sikt.

Man endte med å gi litt til alle. Ett av delmålene handler om å sikre robuste landbruksmetoder som gir økt produktivitet og produksjon, samtidig som de bidrar til å opprettholde økosystemene og gradvis fører til bedre jordkvalitet. Indikatoren peker dermed i begge retninger.

 

Se til Danmark

Det er et spenningsfelt mellom globale indikatorer og lokalt og nasjonalt demokrati og politikkutvikling. Men når Norge nå skal utvikle relevante delmål og nasjonale indikatorer, åpner det seg et demokratisk handlingsrom. I Danmark visste man å bruke dette rommet. Et panel med eksperter utnevnt av Folketinget gikk i samarbeid med Danmarks Statistik ut og samlet inn forslag til indikatorer fra alt som kunne krype og gå, inkludert privatpersoner.

Innspillene ble behandlet av Danmarks Statistik og en uavhengig ekspertgruppe som så la fram et forslag til danske indikatorer i rapporten «Gør Verdensmål til Vores Mål». Rapporten er kun et forslag, og det gjenstår å se hvordan den danske regjeringen vil bruke indikatorene. Men dersom prosessen alene har bidratt til et bredere engasjement og økt eierskap til bærekraftsmålene, er det bra for demokratiet.

Når Norge nå skal utvikle relevante delmål og nasjonale indikatorer, åpner det seg et demokratisk handlingsrom

En slik prosess krever imidlertid betydelig politisk vilje til å sette av tid, krefter og penger til å drive et intensivt stykke folkeopplysning om noe som ved første øyekast virker svært teknisk. Ikke minst må sivilsamfunnet tørre å erkjenne – og regjeringen ta inn over seg – at bærekraftsmålene er noe mer enn et sett ukontroversielle mål som det er en ren teknisk oppgave å lage norske målepunkter for.