Hva er bistand – og hvem bestemmer det?

I Norge har det vært bred politisk enighet om at vi skal bruke 1 prosent av det vi tjener til bistand. I 2020 var bistandsbudsjettet 39 milliarder kroner. Den samlede bistanden fra OECD-landene er ca 150 milliarder dollar. Det utgjorde 0,3 % av landenes BNI.

Men hva er egentlig bistand? Grunnlaget for disse tallene er at det finnes en felles definisjon av hva som «teller» som bistand. Den er det OECDs utviklingskomite, DAC, som har hatt ansvar for. På grunnlag av givernes detaljerte rapportering av de enkelte tiltak som finansieres, lager de statistikken over internasjonal bistand.

Årlig er det diskusjoner mellom OECD og den enkelte giver – også Norge – om hva som kan regnes som bistand

OECD vedtar – gjennom forhandlinger mellom medlemslandene – hva som skal telle som bistand. Disse forhandlingene kan være krevende, og alle endringer må vedtas gjennom konsensus. Årlig er det diskusjoner mellom OECD og den enkelte giver – også Norge – om hva som kan regnes som bistand.

Er det noe vanskelig da? I praksis har det vist seg å ikke være så enkelt som man kanskje skulle tro. Det er tre typer krav som stilles for å regne et tiltak som bistand:

For det første: Det må gå til fattige land. Hvert år publiserer DAC listen over hvilke land som kvalifiserer til bistand, og over tid har en rekke land (som Korea) gått ut av listen fordi de er blitt for rike (kommet over Verdensbankens grense for å være høyinntektsland). Av og til diskuteres om dette inntektsmålet er for snevert, og om f.eks. øystater i Stillehavet som er utsatt for klimarisiko, burde kunne få bistand selv om de er kommet over inntektsgrensen.

Et annet stridstema har vært telling av utgifter i giverlandet, spesielt har telling av utgifter til flyktninger fra fattige land vært krevende. Under flyktningkrisen i 2015 ble dette et hett tema, også i Norge. Dagens system er basert på at giverne kan regne utgifter til livsopphold (men ikke til integrering) det første året som bistand. Dette åpner for mye skjønn, og land har ulik praksis.

Det siste året har et tredje tema fått økende oppmerksomhet: hva gjør vi med tiltak som er til fordel for hele verden, også oss selv. Et svært aktuelt eksempel er støtte til internasjonal vaksineutvikling. Her er det utviklet et system for å beregne andelen som kommer fattige land til gode, og denne andelen kan da rapporteres som bistand. Norge har vært uenig i forslaget om at bare halvparten av utgiftene til den globale vaksinealliansen skulle telles som bistand. Etter hvert som globale problemer blir mer dominerende, blir dette teamet mer og mer aktuelt, og det trengs en bredere debatt om hvordan det skal håndteres.

Hvert år publiserer DAC listen over hvilke land som kvalifiserer til bistand, og over tid har en rekke land (som Korea) gått ut av listen fordi de er blitt for rike

For det andre: Det må ha utvikling som formål: Det store tema her har vært grensegangen mot militærutgifter. Ettersom utgiftene til FNs, NATOs og enkeltlands (USA, Frankrike, Storbritannia) militære operasjoner i utviklingsland er svært store sammenliknet med bistanden, er dette et viktig tema. Her er det utviklet et ganske finmasket nett for å avgrense den lille sivile delen av disse utgiftene som kan regnes som bistand. En tidel av støtten til FNs fredsbevarende operasjoner i fattige land kan for eksempel rapporteres. Norge hadde en restriktiv holdning da hovedlinjene ble forhandlet, men har også søkt å utvide grensene på områder av interesse for Norge.

Et annet tema er når det blir for mye egeninteresse fra giverlandet, for eksempel i å fremme språk og kultur. Det å gjøre Ibsen kjent i fattige land er ikke bistand, men dersom en oppsetning av Et Dukkehjem er en del av en satsing på kvinners rettigheter, kan det telles med.

For det tredje: Det må være et element av gave («concessionality»): Norge gir i dag nesten all bistand som gaver, men subsidierte lån er en viktig del av internasjonal bistand, både fra enkelte land (Japan, Tyskland, Frankrike har store låneprogram) og fra utviklingsbankene.

Økt vekt på hvordan bistand kan brukes til å øke tilgang på private investeringer, har også aktualisert spørsmålet om hvordan andre instrumenter, som garantier, skal regnes med. Spørsmålet om hva som skal telles med, og hvordan det teknisk skal gjøres, har utløst diskusjoner som er både politisk og teknisk kompliserte. Hva kreves av rente- og avdragslettelser for at et lån skal kvalifisere som bistand? Og hvordan regner vi lånet inn – som “utgående” bistand når lånet utbetales og “inngående” bistand når det betales tilbake, eller regner vi bare inn selve subsidieelementet? Og hvordan beregner vi i så fall det?

Spørsmålet om hva som skal telles med, og hvordan det teknisk skal gjøres, har utløst diskusjoner som er både politisk og teknisk kompliserte

Samlet sett er dette avgjørelser som har stor betydning for hva som regnes som bistand. I 2021 kan det virke litt «last century» at det er giverne alene som har definisjonsmakten over bistanden, for i DAC er det bare giverne som møtes og forhandler. Selv om de i hovedsak har forvaltet den rollen på en grei måte, har det også resultert i grensedragninger som er i overkant generøse for giverne. Men uansett er det i dag på mange måter en anakronisme å ha forhandlinger om hva som teller som bistand uten at de som skal motta bistanden får en stemme i forhandlingene. Det er svært gode argumenter for å utvikle en styringsmodell for dette arbeidet som har med både givere og mottakere av bistand, og andre viktige aktører.

Hva er alternativene?

Et alternativ ville være å overlate definisjonsmakt og statistikkansvar – for de to må gå sammen – til FN. For Norge, som generelt framhever FN som den legitime, globale aktøren, kunne det være et naturlig standpunkt. FN har i dag ikke den kompetanse og kapasitet som det krever, men det er det selvsagt mulig å bygge opp. Det vil ta noe tid, og vil ha en kostnad. Et argument mot er at FNs styrke er primært på det politiske, og ikke på samspillet mellom fag og politikk, og dermed mellom medlemsland og «sekretariat» (det er det vi medlemsland kaller de som jobber i de store internasjonale organisasjoner).

Et annet alternativ er å reformere måten dette gjøres i OECD. Det er min tese at OECD har en sterkere tradisjon for et kritisk samspill mellom sekretariat og medlemsland. OECD har også kompetansen og kapasiteten til å gjøre dette arbeidet i dag. På andre områder har OECD vist evne til institusjonell nyskaping, for å overkomme de begrensninger medlemskapet setter.

Det er et paradoks at mens OECD på andre områder har etablert mer inkluderende mekanismer, har man holdt fast på at det er giverne som har definisjonsmakten over bistanden

Det er et paradoks at mens OECD på andre områder har etablert mer inkluderende mekanismer, har man holdt fast på at det er giverne som har definisjonsmakten over bistanden. På et sentralt område som åpenhet om global skatt har OECD utviklet Global Forum med bred deltakelse, og i arbeidet med å revidere det internasjonale skattesystemet (den såkalte BEPS-prosessen) har man etablert en inkluderende mekanisme med bred deltakelse fra utviklingsland.

Det er absolutt ingen grunn til at bistanden skulle være mindre framoverlent her.

Som en progressiv giver som er opptatt av multilateralt samarbeid, burde Norge gå i bresjen for en reform der utviklingslandene også får en likeverdig plass ved bordet når det skal defineres hva som teller som bistand.