Veien framover for folkepaneler

I en tid der både klimakrise og andre kriser utfordrer oss, trenger vi et demokrati som kan møte disse krisene. Så hvordan kan vi styrke demokratiet vårt? Det er utgangspunktet for at flere land de siste årene har begynt å ta i bruk folkepaneler, både lokalt og nasjonalt. De siste ukene har det gått en diskusjon i Agenda Magasin om hva disse er, og hva de kan brukes til. Som både fagpersoner og praktikere ønsker vi å bidra med noen erfaringer og perspektiver.

Også aktivistene lærer og utvikler seg.

Folkepaneler er en demokratisk metode hvor et tilfeldig utvalg innbyggere får en invitasjon til å komme sammen og lære om et tema, og til slutt lage felles anbefalinger. Folkepanel som metode har mange varianter. Naustdalislid trekker i sitt første innlegg fram legitime bekymringer rundt varianten av folkepaneler som skal tilsidestille eller erstatte valgte politikere.

 

Folkepanelene ingen etterspør

Dette er imidlertid en variant av folkepanel som i liten grad etterspørres av noen, hverken praktikere eller eksperter innen folkepaneler. Ei heller av XR, som vi ser av nettsidene deres per oktober 2025, hvor vi finner en nyere kravliste enn den Naustdalslid refererer til. Også aktivistene lærer og utvikler seg. Klimaaktivistene Folk mot fossilmakta har denne høsten en kampanje hvor målet er mer direkte demokratisk medbestemmelse over Oljefondet. De ber om et folkepanel inn i de politiske styringsmekanismene til Oljefondet, men presiserer at dette skal være et supplement til, og ikke en erstatning for, dagens institusjoner. Håpefulle og kreative tanker rundt hvordan vi kan styrke og utvikle demokratiet er helt nødvendige, og det samme er ideer og løsninger på klimakrisens mange utfordringer.

For at en prosess skal kalles et folkepanel, må den oppfylle noen spesifikke kriterier.

Det er derfor veldig bra at det debatteres rundt hva rollen til folkepaneler skal og bør være i norsk kontekst, slik debatten har fortsatt med innlegg fra Hauk Are Fjeld og nytt svar fra Naustdalslid.

 

Folkepaneler som et demokratisk supplement

Folkepaneler som supplerer, styrker og støtter opp om eksisterende demokratiske institusjoner og prosesser, er den formen for folkepaneler som både Naustdalslid og Fjeld uttrykker er interessante og nyttige. Det er også den formen for folkepaneler som i utstrakt grad har vært testet og utviklet både i Norge og andre OECD-land de siste ti årene.

Disse panelene har en rådgivende funksjon til demokratisk valgte beslutningstakere og offentlig forvaltning. Et slik folkepanel inngår i utredning, planlegging eller politikkutvikling på nasjonalt eller lokalt nivå. De egner seg best til å jobbe med politiske temaer som innebærer særlig vanskelige dilemmaer, verdivalg og motstridende interesse. Folkepanelene kobler sammen fagkunnskap og hverdagskunnskap, eksperter og erfaringsbærere, og gjør det mulig å utvikle politikkforslag som både tar utgangspunkt i forskning og ekspertise, men også innbyggernes hverdagsliv. Panelene erstatter aldri politikerne – men de gir politikerne et mye tydeligere kompass for å lede.

Det er selvfølgelig helt legitimt for politikere og forvaltning å ikke følge anbefalingene fra et folkepanel.

For at en prosess skal kalles et folkepanel, må den oppfylle noen spesifikke kriterier. Et nyttig verktøy er OECD-prinsippene for beste praksis for folkepaneler. For det første velges medlemmer i et to-trinns lotteri. Panelets sammensetning blir slik at det er demografisk balansert og reflekterer befolkningen som helhet, med utgangspunkt i for eksempel kjønn, alder, geografi, utdanningsbakgrunn og hva man stemte ved forrige valg.

Panelmedlemmene møtes til både fysiske og digitale møter, og de får tilført kunnskap om problemstillingen de jobber med, gjennom innlegg og kunnskapsgrunnlag fra fagpersoner. De ledes gjennom en prosess for å utvikle felles anbefalinger til oppdragsgiveren, som vanligvis er politikere eller forvaltning. Prosessen organiseres av en uavhengig tredjepart.

Det kanskje mest kjente eksemplet på et folkepanel er fra Irland i 2016. Dette panelet behandlet blant annet abort og likekjønnet ekteskap i et sterkt katolsk, og politisk splittet, land. Det ble etterfulgt av en folkeavstemning, der folket stemte for anbefalingene til folkepanelet. Det hører med til den videre historien at Irland siden den gang har institusjonalisert folkepaneler og gjennomført flere nasjonale paneler. Alle har vært igangsatt av den irske regjeringen og formelt etablert av det irske parlamentet, og deretter gjennomført uavhengig av disse to, i tråd med de nevnte OECD-prinsippene.

 

Veien framover for folkepaneler

Det har skjedd mye viktig utvikling og gjort mange erfaringer på feltet de siste 10 årene. Den første bølgen av enkeltstående folkepaneler erstattes nå i mange land av mer langsiktige varianter, hvor folkepanelene inngår i politikkutvikling og forvaltning over tid. Det har blant annet vært tilfellet i København og Paris. Det organiseres nå også flere folkepaneler hvor man blander tilfeldig valgte innbyggere og valgte politikere, slik at de sammen kan lære, diskutere, og utvikle felles anbefalinger. I EU er det for tiden to aktive folkepaneler, et om rettferdighet på tvers av fremtidige generasjoner og et om pollinatorer – sistnevnte er et folkepanel med unge deltakere, som en pilot for hvorvidt folkepaneler kan bli en permanent medvirkningsmetode for unge i EU.

Folkepaneler er helt avhengige av at politikere og forvaltning som gir dem oppdraget forstår prosessen, hvordan den skiller seg fra andre prosesser, og behandler anbefalingene tilsvarende.

Den belgiske folkepanelpioneren og kulturhistorikeren David Van Reybrouck, som ble utnevnt til fjorårets Arne Næss professor ved UiO sa nylig følgende i et intervju med Democracy Next: «One-off assemblies are like one healthy meal. Better than nothing, but it won’t give you a healthy lifestyle. To rebuild trust in democracy, we need something lasting.»

For vi kan si oss enige i at mange av folkepanelene har hatt blandede resultater. Store og omfattende prosesser som har krevd mye av både oppdragsgivere og panelmedlemmer forsvinner i mylderet, og anbefalingene får ikke gjennomslaget man har ønsket seg. Det er selvfølgelig helt legitimt for politikere og forvaltning å ikke følge anbefalingene fra et folkepanel. Men dialogen mellom den offentlige oppdragsgiveren og panelet er viktig også i etterkant av panelet, der det er god praksis for oppdragsgiveren å svare ut anbefalingene og forklare hvorfor de tas til følge – eller ikke. Folkepaneler er helt avhengige av at politikere og forvaltning som gir dem oppdraget forstår prosessen, hvordan den skiller seg fra andre prosesser, og behandler anbefalingene tilsvarende.

 

Norske eksempler på folkepaneler

Her i Norge har Regjeringen i år gjennomført sitt første nasjonale folkepanel. Her var vi involvert, SoCentral som et uavhengig tredjepartssekretariat og Arild Ohren som medlem i et eksternt fagråd for å sikre prosessens faglige integritet – også i tråd med OECDs prinsipper. Dette folkepanelet jobbet på oppdrag for Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, for å svare på følgende oppdrag: Hvordan kan vi sammen redusere overforbruket vårt av varer, samtidig som vi lever gode liv? Hva må til for at vi innen 2030 forbruker mindre tekstiler, sko, elektronikk, møbler og utstyr til hjem og fritid? Hvordan kan vi redusere overforbruket på en måte som er inkluderende og rettferdig?

5. september 2024 mottok 40 000 tilfeldig uttrukne innbyggere over hele landet en SMS med en invitasjon til å delta i det nasjonale folkepanelet. Av de som takket ja, ble 66 personer trukket ut til å delta. Panelet bestod til slutt av 54 personer fra hele Norge og reflekterte befolkningen innen kriterier som kjønn, alder, utdanningsnivå, hvor de bor i landet og til dels holdninger til bærekraftig forbruk. Folkepanelet møttes fem ganger – tre ganger digitalt og to ganger fysisk. Deltakerne ble kjent med hverandre, fikk faglig påfyll fra fagpersoner og diskuterte hvilke råd de skulle gi til regjeringen. Anbefalingene ble overlevert til digitaliserings- og forvaltningsministeren og klima- og miljøministeren i februar 2025.

Folkepanelets anbefalinger får med andre ord en plass i den etablerte politiske saksgangen.

Folkepanelets anbefalingsrapport ble i sin helhet vedlagt stortingsmeldingen om bærekraftsmålene som ble lagt fram før sommeren, og skal nå til behandling i Kommunal- og forvaltningskomiteen i Stortinget. Folkepanelets anbefalinger får med andre ord en plass i den etablerte politiske saksgangen.

I tillegg til dette har flere norske kommuner tatt i bruk folkepaneler på ulike problemstillinger (Ohren 2022). Trondheim og Stavanger kommune er blant kommunene som har gjort dette flere ganger. Stavanger har i år hatt et folkepanel bestående kun av eldre mellom 60 og 80 år, som har laget anbefalinger til en ny handlingsplan for aldersvennlig samfunn. Trondheim kommune har hatt et folkepanel om karbonfangst ved et lokalt avfallsanlegg. SoCentral har vært involvert som rådgiver i begge disse prosessene. Det er mye å hente og lære fra prosessene som har vært gjennomført i norske kommuner, blant annet rundt hva tilfeldig utvalg av innbyggere og tid til kunnskap og deliberasjon kan tilføre demokratisk deltakelse og medvirkningsarbeid.

 

Konsensus eller politisk uenighet

En vanlig misoppfatning om folkepaneler er at de skal komme fram til konsensus, eller fullstendig enighet. Dette er også en av de viktigste kritikkene til Naustdalslid mot folkepaneler. Dette er imidlertid et ideal som er forlatt av de fleste som jobber med folkepaneler, både teoretikere og praktikere. Politikk innebærer selvfølgelig dilemmaer og uenighet. I stedet er målet for folkepaneler ofte meta-konsensus – enighet om hvilke alternativer som finnes, hvilke verdier som kan ligge til grunn, og hvordan ulike perspektiver kan vurderes – snarere enn full substansiell enighet (Dryzek & Niemeyer 2006).

Ingen skal kunne «bestille» et folkepanel som de forventer et visst utfall fra.

Prosessen handler om å navigere dilemmaer, klargjøre meninger og utvikle felles anbefalinger som beslutningstakere kan bruke, gjennom at deltakerne blir kjent og trygge nok til å være uenige. Strukturert uenighet og respekt for forskjeller er derfor ikke et problem, men en styrke i deliberative prosesser (Bächtiger et al. 2018). Medlemmene skal diskutere, håndtere uenighet, og komme fram til felles anbefalinger gjennom en prosess slik Fjeld også beskriver i sitt innlegg, basert på sin observatørrolle i prosessene. Et av medlemmene i sivilsamfunnets folkepanel Framtidspanelet sa det fint: det var godt de rakk å bli glad i hverandre først, før de innså hvor uenige de faktisk var.

I løpet av prosessen skal medlemmene forsøke å komme til bunns i hva uenighetene består i, og hva de kan enes om – men de fleste folkepaneler ender til syvende og sist med vanlige avstemminger om de ulike forslagene, der det er flertallet som bestemmer hva som skal med i den endelige rapporten – slik også vanlige politiske prosesser opererer. Vanligvis inneholder også anbefalingsrapportene minoritetsuttalelser, der enkeltmedlemmer eller grupper av medlemmer viser sitt alternative standpunkt.

 

Ekspertenes rolle

Naustdalslid har rett i at klimavitenskapen ofte ikke kan gi oss svaret på hva vi bør gjøre med klimakrisen. Den gir oss diagnosen, men behandlingen må vi velge sammen. Hvem bestemmer så hvilke eksperter folkepanelet skal høre fra? Dette er en av de mest kompliserte sidene ved å designe og organisere et folkepanel i tråd med OEDC-prinsippene. Disse prinsippene eksisterer nettopp for å sikre nok avstand mellom oppdragsgiver og folkepanelet. Ingen skal kunne «bestille» et folkepanel som de forventer et visst utfall fra, f. eks i form av bestemte anbefalinger.

Fagekspertene må være anerkjente, og ha publisert på området de uttaler seg om.

Alle store folkepaneler har derfor en ekspertgruppe av eksterne og uavhengige fagfolk, som har bred kunnskap om problemstillingen panelet jobbet med. Disse bidrar til deltakernes læringsprosess gjennom å forberede kunnskapsgrunnlag, formidle kunnskap og forskning selv, og anbefale andre eksperter.

Eksperter gir folkepanelet innsikt og kunnskap om temaet, og belyser ulike problemstillinger. De kan holde innlegg, svare på spørsmål, gi en befaring, eller lignende. Deltakere kan også forespørre tilleggsinformasjon gjennom andre eksperter og ekspertinformasjon som de mener ikke er representert, som ekspertgruppa så kan vurdere. Fagekspertene må være anerkjente, og ha publisert på området de uttaler seg om.

Til syvende og sist er det likevel medlemmene i panelet, de tilfeldig utvalgte innbyggerne, som vurderer hvordan de vil ta i bruk ekspertkunnskapen de har opparbeidet seg.

 

Er folkepaneler løsningen vi trenger?

Folkepaneler er ikke svaret på alt, men et lovende demokratisk supplement. Regjeringens nye strategi for å styrke motstandskraften mot desinformasjon peker for eksempel på behovet for å «styrkje det offentlege ordskiftet og motverke polarisering». Den understreker at tillit og opplevelsen av å bli hørt er helt avgjørende for demokratiets bærekraft. Folkepaneler legger til rette for at deltakerne opplever nettopp dette: «jeg hører til, min stemme teller, jeg kan bidra» — og slik styrkes demokratisk tilhørighet og tillit.

Folkepaneler er relevante langt utover klimapolitikken.

I et samfunn som preges av fragmentering og ulike virkelighetsoppfatninger, vil folkepaneler være et godt verktøy å prøve ut for å gi oss den offentlige samtalen vi trenger: der vi bygger felles virkelighetsforståelse, der kunnskap og ekspertise møter innbyggernes erfaringer, og der politikerne både lytter og utfordrer.

Folkepaneler er relevante langt utover klimapolitikken. Vi lever i en tid hvor vi vet mye om utfordringene – klimakrise, naturkrise, desinformasjon, kunstig intelligens og så videre – men sliter med å samle oss om hvilke løsninger vi faktisk er villig til å prioritere og som vi tror vi vil fungere. Nettopp derfor trenger vi nye verktøy i den demokratiske verktøykassen.

Som Patricia Hill Collins skriver: «Democracy cannot be a finished product but remains a work in progress. Stated differently, democracy is more than simply a system of beliefs. It is a set of processes and practices that are continually responding to the challenges of a particular time and place. Democracy is never finished. When we believe that it is, then we have, in fact, killed it.» (Hill Collins, 2010).

Kilder

Bächtiger, Andre, John S Dryzek, Jane Mansbridge, and Mark Warren. 2018. ‘Deliberative Democracy : An Introduction’. In The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, eds Andre Bächtiger, John S. Dryzek, Jane Mansbridge, and Mark Warren. Oxford: Oxford University Press, 1–35. doi:10.1093/oxfordhb/9780198747369.013.50.

Hill Collins, Patricia. 2010. Another Kind of Public Education: Race, the Media, Schools, and Democratic Possibilities. Boston, Mass., Enfield: Beacon ; Publishers Group UK

Ohren, Arild. 2022. ‘Erfaringer Fra Andre Norske Kommuner’. In Hvordan Gjennomføre Borgerpanel, eds Sveinung Arnesen and Anne Lise Fimreite. NORCE, Helse og samfunn, 72–81. https://norceresearch.brage.unit.no/norceresearch-xmlui/handle/11250/3028610

Niemeyer, Simon, and John S. Dryzek. 2007. ‘The Ends of Deliberation: Meta-Consensus and Inter-Subjective Rationality as Ideal Outcomes’. Swiss Political Science Review 13(4): 497–526. doi:10.1002/j.1662-6370.2007.tb00087.x.