Folketrygdfondet kan bli en motvekt til økende ulikhet

Folketrygdfondet ble opprettet samtidig som folketrygden ble innført i 1967. Fondet skulle forvalte overskuddene fra trygderegnskapene og fondere trygdeytelsene, men etter hvert som folketrygden ble utvidet, ble det et tapsprosjekt. Nær 12 milliarder kroner ble satt inn før staten stoppet overføringene til fondet i 1979. Siden da har det vært lukket og avkastningen lagt til fondet.

Over tid har fondet hatt en imponerende vekst. Fondet er nå den største institusjonelle eieren på Oslo Børs og eier 10 prosent av hovedindeksen. Ved utgangen av 2022 var Folketrygdfondets portefølje verdt 318 milliarder kroner. En økning på 50 prosent siden 2016.

I over 40 år har politikerne motstått fristelsen til å ta penger ut av fondet. Det er på tide å kvitte seg med berøringsangsten.

Folketrygdfondet bør bli folkets fond, ikke politikernes.

De fleste i Norge kjenner godt til Oljefondet, som i det minste har en årlig aktualitet: statsbudsjettet. Hva Folketrygdfondet driver med er derimot litt mer uklart i den kollektive bevisstheten. Det er det flere grunner til.

For det første er Folketrygdfondet ikke et fond, men et statlig selskap. Folketrygdfondet forvalter riktignok et fond, Statens pensjonsfond Norge (SPN), som ikke må forveksles med Statens pensjonsfond utland (SPU), bedre kjent som Oljefondet. For det andre har Folketrygdfondet i dag ingenting med folketrygden å gjøre. Enkelt nok.

Oljefondet forvaltes av Norges Bank Investment Managements (NBIM) og er investert i utlandet. Statens pensjonsfond Norge, som Folketrygdfondet forvalter, er i hovedsak investert i Norge, men også litt i Norden. Sammen forvalter de statens sparing på vegne av framtidige generasjoner under overbygningen Statens pensjonsfond. Målet for dem begge er høyest mulig avkastning over tid. 

Gjennom årene har Folketrygdfondet bidratt til stabilt og langsiktig norsk eierskap på Oslo Børs. Økonomer vil peke på at fondet har vært en pådriver for bedre eierstyring og profesjonalisering av norske selskaper, og at fondet i dag spiller en viktig rolle i det norske kapitalmarkedet.

I til sammen 43 selskaper notert på børsen er Folketrygdfondet blant de tre største eierne. Og det er ikke lilleputtselskaper det er snakk om. På listen finner du blant annet Equinor, Orkla, Yara, Norsk Hydro, Telenor og Aker. For tiårsperioden 2013–2022 var den gjennomsnittlige årlige avkastningen for fondet på 8,23 prosent. 0,72 prosentpoeng bedre enn referanseindeksen, heter det i årsrapporten for 2022.

Suksessen til fondet skaper imidlertid hodebry for politikerne. Kapitalbehovet i det norske markedet er for lite, og fondet har for mye penger. Det hjelper heller ikke at fondets forvaltere jevnlig slår markedet og er billige i drift. For at fondet ikke skal bli for dominerende, har staten satt et tak for hvor mye fondet kan eie i hvert enkelt selskap: 15 prosent. Nå nærmer fondet seg denne grensen i flere selskaper. 

Hvordan kan denne litt snodige floken løses?

Vi vet at formuesulikheten i Norge er stor, og den vokser.

I sitt eget innspill til Finansdepartementet drøfter Folketrygdfondet noen løsninger. Skal staten ta penger ut av fondet? Bør makstaket for hvert enkelt selskap økes? Eller bør andelen investert i Norden økes? Andre har tatt til orde for å overføre penger direkte til Oljefondet, som kan putte pengene i utlandet.

Folketrygdfondet ønsker selv å investere mer i Norden. Men en slik endring vil i realiteten bety at Oljefondet og SPN konkurrerer i samme marked. Det antas også stordriftsfordeler i forvaltningen. En slik overlapp vil derfor være lite hensiktsmessig.

Både Høyre og Frp har begge åpnet for å ta penger ut av fondet. Med 100 mandater på Stortinget bør den brede venstresiden også klare å komme med en reform av Folketrygdfondet som kan tjene både næringslivet og vanlige folk over tid.

Her er to forslag.

1. Øk makstaket

Folketrygdfondet kan i dag maksimalt eie 15 prosent av et selskap. Taket bør økes til 20 prosent. På sikt bør det økes ytterligere.

I innspillet til Finansdepartementet kommer Folketrygdfondet med en vurdering av en slik økning. Formelt sett gir det ikke fondet flertall på selskapenes generalforsamlinger, men i praksis anses en så lav andel å være en kontrollerende post.

Fondet verken anbefaler eller fraråder en slik løsning. Om fondet likevel skulle fått en kontrollerende post i flere modne selskaper på børsen, er vi fortsatt langt fra en sosialistisk planøkonomi eller statlig ekspropriering av det private næringslivet.

Det bør utredes og innføres en bonusordning som bevilger et flatt kontantbeløp til alle i Norge.

Med et økt tak skal fondet fortsette å kjøpe og selge aksjer basert på langsiktig profittmaksimering og frie markedsmekanismer. Det er gode grunner til at dette er gunstig for norske eiere.

Mandatet til fondet er å kjøpe aksjer motsyklisk. Når kursene raser på Oslo Børs, og kapitalistene desperat prøver å selge, står fondet klart til å kjøpe. På denne måten fungerer fondet som en stabiliserende aktør i markedet, slik det gjorde under finanskrisen.

Hvis et fritt marked produserer et stort statlig eierskap, som det har gjort til nå, er det ikke fellesskapets oppgave å selge unna aksjer med god avkastning på grunn av arbitrære grenser eller ideologiske årsaker. Eierne valgte selv å selge da det passet dem. Aksjene og avkastningen tilhører framtidige generasjoner.

2. Innfør en folkebonus

Hva er egentlig formålet med Folketrygdfondet, er det sikkert flere som har spurt seg selv. Hvilket problem løser det i 2023?

Fondet har over tid vist seg nyttig for kapitalmarkedet, næringslivet og kapitalistene. Imidlertid har fondet kun tjent fellesskapet og personen i gata indirekte. Det er på tide å gi fondet en sosial raison d’être.

Oljefondet har en godt etablert funksjon: Dekke underskuddet på statsbudsjettet. Avveiningene mellom skoler, togskinner, sykepleiere og framtidig sparing i fondet er komplisert nok fra før. Å blande et nytt fond inn i miksen gjør ikke debatten noe enklere. Statens pensjonsfond Norge bør få en helt annen funksjon.

Koronapandemien og dyrtiden har avdekket store hull i velferdsstatens sikkerhetsnett. Et eksempel på dette er de rekordlange køene til matsentralene. Blant dem som oppsøkte matsentralene til Frelsesarmeen i november 2022, var 84 prosent allerede på ytelser fra Nav, viser en Fafo-rapport publisert tidligere i år. Det er rom for å tenke nytt i velferdspolitikken.

I tillegg vet vi at formuesulikheten i Norge er stor, og den vokser. Den sentrale innsikten fra Thomas Pikettys Capital in the Twenty-First Century er at avkastningen på kapital r vil på lang sikt være større enn veksten i økonomien g, som er opphavet til Pikettys kjente formel r > g. Enkelt forklart betyr det at ulikheten mellom de formuende og vanlige lønnsmottakere vil øke over tid.

Ifølge Piketty er denne utviklingen svært vanskelig å snu, og det vil kreve langt flere drastiske tiltak enn hva denne teksten foreslår. Likevel er det et steg på veien å demokratisere en del av den konsentrerte formuen i Norge og fordele noe av avkastningen tilbake til befolkningen. Folketrygdfondet kan bli en del av motvekten til Ulikhets-Norge.

Spørsmålet om maktfordeling dukker uunngåelig opp i slike diskusjoner. I den konservative idetradisjonen i Norge står prinsipper om maktfordeling og ideen om selveierdemokratiet sterkt.

Markedet har mange fordeler, men at det belønner arbeid etter samfunnsnytte, er ikke en av dem.

Ifølge denne tradisjonen burde formue være jevnt fordelt utover befolkningen, som en desentralisert motmakt til statens makt. Det hele er en ønskedrøm. I en markedsøkonomi er det nærmest en uunngåelig utvikling, med noen unntak, at formue konsentreres på stadig færre hender. Spørsmålet er om vi ønsker at denne formuen skal være demokratisk felleseie eller i hendene på en svært liten andel av befolkningen.

Etter hvert som Folketrygdfondet og avkastningen vokser, bør det utredes og innføres en bonusordning som bevilger et flatt kontantbeløp til alle i Norge.

2021 var et rekordår for det offentlige fondet. Da landet avkastningen på 41 milliarder. Som et referansepunkt ville det utgjort 9 600 kroner fordelt på alle som har fylt 20 år. I 2022 ble derimot avkastningen negativ.

Utbetalingen fra fondet bør være i tråd med en handlingsregel basert på langsiktig forventet realavkastning. Ordningen bør også være universell og lik for alle. Behovsprøvde ordninger skaper byråkrati og fattigdomsfeller.

Vi vet for eksempel at selv moderate endringer i barnetrygden påvirker barnefattigdommen i Norge. Noen tusenlapper ekstra i året vil ha stor betydning for de som trenger det mest.

Det vil imidlertid være uklokt å avsette hele avkastningen til en folkebonus med det første. Fondet bør spare på vegne av borgerne og vokse over tid, og på sikt bevilge stadig mer av overskuddet fra vår felles verdiskaping direkte til folket.

Men hva med inflasjon?

I den pågående debatten om strømpriskrisen og dyrtiden har regjeringen gjentatte ganger argumentert mot økt oljepengebruk og styrking av sosiale stønader med henvisning til faren for inflasjon. Å bruke mer penger nå vil bare gjøre vondt verre, hevdes det.

Som flere framtredende økonomer har påpekt, er dette på svært tynt grunnlag. Beregninger gjort av SSB viser at ti milliarder kroner i økt oljepengebruk vil ha tilnærmet null effekt på renta.

Også regjeringens eget ekspertutvalg bemerker i sin finanspolitiske analyse at regjeringen legger for stor vekt på finanspolitikkens evne til å begrense inflasjonen. «Hvis finanspolitikken er stram, vil det kunne forsterke belastningen på husholdninger og virksomheter», skriver utvalget.

Paradoksalt nok kan det bli stramme tider for mange nordmenn samtidig som arbeidsledighet er lav og stat og kommuner går med store overskudd.

Husholdningene rammes av høye strømpriser og økte rentekostnader, og for første gang på 16 år har nordmenn begynt å tømme sparekontoen. Dette skjer samtidig som de offentlige kraftselskapene håver inn store mengder av befolkningens kjøpekraft. BNP-anslagene for 2023 har blitt kraftig nedjustert fra 2,8 prosent til 1,3 prosent. Og både SSBs konjunkturrapport og Norges Banks pengepolitiske rapport fra desember 2022 viser at reallønnen falt i underkant av 2 prosent i fjor og ligger an til å falle i år også.

SSBs beregninger viser at inflasjonen i 2022 i hovedsak var importert fra utlandet. Det pågår altså ikke en innenlands lønns- og prisspiral ute av kontroll. Nordmenn har fått et økt kostnadsnivå på grunn av knapphet på enkelte varer. I møte med dette er en av statens viktigste oppgaver å omfordele mer slik at de med minst kommer seg helskinnet gjennom krisen.

Det er sunt for ethvert samfunn med en moderat mengde skepsis til staten.

Det blir ofte forbigått, men skatters fremste makroøkonomiske formål er å holde inflasjonen under kontroll (Johansen 1965, 175). Offentlig pengebruk virker ekspansivt. Skatter virker kontraktivt. En flat bonus til alle i Norge vil virke omfordelende, og hvis kjøpekraft fordelt nedover overoppheter økonomien, bør progressiviteten i skattenivået skjerpes ytterligere inn på toppen slik at inflasjonen holdes stabil.

Spørsmålet er ikke praktisk, men politisk. Har vi politisk vilje til å omfordele mer om det betyr at kjøpekraften må reduseres hos Norges rikeste?

Koronapandemien gjorde det tydelig at flere samfunnskritiske yrker, som renholdere og butikkansatte, er blant de dårligst betalte. Markedet har mange fordeler, men at det belønner arbeid etter samfunnsnytte, er ikke en av dem. Det belønner etter økonomisk avkastning. 

Statens oppgave er og har alltid vært å korrigere der noe har høy samfunnsnytte, men ikke nødvendigvis økonomisk avkastning. Høytlønte yrkesgrupper er helt avhengig av lavtlønte for å gjøre jobben sin. Dette er noe av rettferdiggjørelsen for et progressivt skattesystem der de høytlønte bidrar med mer til fellesgoder enn de som har mindre å rutte med.

Samtidig gir Oljefondet norske politikere generøse rammer for salderingen av statsbudsjettet. Prioriteringer utover dette bør dekkes inn av økte skatter og avgifter, ikke av nok en statlig melkeku. At staten ved enhver anledning skal bestemme hva som skal finansieres av vår felles rikdom til fordel for folket, har noe paternalistisk over seg. Det er sunt for ethvert samfunn med en moderat mengde skepsis til staten.

Folketrygdfondet bør bli folkets fond, ikke politikernes, og overskuddet bør gå direkte tilbake til folket. Det er tross alt de som skaper disse verdiene. Den tilliten bør staten vise.