Hvem skal utføre velferdsoppgavene i framtida?

Mens partiene til høyre forfekter at økt privatisering vil skape mangfold, større valgfrihet, billigere og bedre tjenester, er partiene til venstre like klare på at vi er best tjent med et heloffentlig velferdstilbud.

Det norske velferdssystemet er viktig for utjevning av ulikheter i Norge. Velferdsordningene skal sikre lik tilgang til helsevesen, utdanning og omsorg for alle borgere, uavhengig av økonomisk bakgrunn. Disse ordningene bidrar også i seg selv til å utjevne økonomiske ulikheter, i tillegg til trygder og ytelser.

Gode velferdsordninger til tross; forskere, både internasjonalt og i Norge, er enige om at forskjellene øker, her til lands som i resten av verden. Vil ytterligere kommersialisering av velferden øke eller redusere ulikhetene?

 

Voksende ulikhet

På tvers av ideologiske motsetninger er de fleste politiske miljøene enige om at velferdsstaten er et gode for landet. Motsetningene går på omfang og ikke minst på hvordan velferdsstaten skal drives.

For Fanny Voldnes, spesialrådgiver i Kommunekonsult og Fagforbundet, er det gode grunner til at det offentlige selv bør utføre oppgavene i velferdsstaten for å unngå ytterligere vekst i ulikhetene. Hun mener det er analyser av fakta som underbygger dette standpunktet og ikke ideologi, slik høyresiden hevder.

Hun har spesielt vært opptatt av lønn og pensjon knyttet til privatisering av velferdstjenester, men i tillegg har hun koplet dette til den voksende ulikheten som har vært i Norge siden 1989.

Hun viser til en rapport SSB ga ut i 2021, som dokumenterer at ulikhetene faktisk er større enn tidligere antatt. Dette er knyttet til måten eiere av velferdsselskaper organiserer virksomheten sin.

– Er det da det samme hvem som utfører velferdsoppgavene? Det er dette spørsmålet jeg har stilt når jeg har gått i dybden på noen av disse velferdsselskapene og sett på hvordan de opererer.

 

Flytter penger

I en artikkel publisert i tidsskriftet Samfunn & Økonomi 1/2023 gjør Voldnes en grundig analyse av Norlandia-konsernet og dets eiere.

Norlandia driver med mange velferdstjenester, som barnehager, flyktningmottak, sykehjem, barnevern og sykehoteller, i mange land.

Uten kontroll blir det tapping av fellesmidler.

Voldnes forteller at Norlandias eierne flytter penger oppover i et komplisert system som til slutt ender opp i deres personlige aksjeselskap. Derfra kan de ta ut utbytte når det passer dem. I tidsrommet 2005–2021 har eierne spart opp 2 milliarder kroner i disse personlige aksjeselskapene.

Dette er helt lovlig, understreker hun. Fagforbundet har fremmet flere forslag til hvordan en kan stoppe eierne i å forsyne seg av disse midlene som er ment brukt til offentlige tjenester.

Et eksempel er fra behandlingen av den nye kommuneloven i 2018. Fagforbundet foreslo å gi kommuner en egen lovhjemmel for å kunne påse at tilskudd til offentlige tjenester blir brukt slik som de er tenkt. Forslaget fikk tilslutning i stortingskomiteen som behandlet kommuneloven, men ble ikke vedtatt i Stortinget.

 

Kontroll av offentlige midler

– Slik reguleringen er nå, underbygger de funnene jeg har beskrevet i artikkelen om Norlandia hvorfor velferdstjenester bør drives av det offentlige selv eller på det offentliges premisser. Frem til reglene endres, må det kontrolleres at pengene brukes slik politikerne har tenkt når andre enn det offentlige selv utfører tjenester, sier Voldnes.

– Uten kontroll blir det tapping av fellesmidler, og det vil måtte gå ut over tjenestene. Det handler om å bruke det offentliges penger på en mest mulig effektiv måte, og da kan vi ikke ha en situasjon hvor noen sitter og tar ut svære verdier som skulle ha vært brukt til fellesskapet.

Hun erfarer at alle, enten det er i kommunen eller i det private, ønsker å utvikle og gjøre tjenestene bedre og mer effektive.

Voldnes understreker at dette også handler om befolkningens tillit til den norske samfunnsmodellen fordi vi alle er med på å finansiere offentlige tjenester.

Hun imøtegår argumentasjonen fra forkjempere av privatisering som hevder privatisering vil skape mer mangfold og nye, mer effektive løsninger. Det de da sier, er at det ikke er mulig at kommunene driver innovasjon, noe Voldnes mener er en feilslutning.

– De som jobber innenfor disse tjenestene er jo de samme personene.

Hun erfarer at alle, enten det er i kommunen eller i det private, ønsker å utvikle og gjøre tjenestene bedre og mer effektive. Gode tjenester skapes gjennom god ledelse, tillit til arbeidstakernes kompetanse og gode rapporteringsrutiner.

 

Presser arbeidsvilkårene

I Fafo-rapporten Når velferd er til salgs – Ideelle og kommersielle leverandører av velferdstjenester fra 2019, slås det fast at det mangler god nok dokumentasjon på hvordan private velferdsløsninger virker inn på kvalitet og kostnader. På den andre siden blir det i rapporten slått fast at det ses en tydelig tendens til at private velferdsløsninger bidrar til å presse ned lønns- og arbeidsvilkårene for de ansatte.

Sissel Trygstad, forskningssjef ved Fafo, er en av medforfatterne til rapporten. Hun har forsket på privatisering av offentlige tjenester. Det hun registrerer, er at når tjenester settes ut fra offentlig til privat tjenesteytende sektor, får arbeidstakere andre arbeids- og lønnsvilkår. Hvordan det slår ut vil være avhengig av hvilke typer arbeid det er snakk om.

– Jeg har spesielt sett på renholdere, som er en gruppe som er blitt outsourcet. De går da fra en trygg jobb i kommunal sektor til en jobb i renholdsbransjen hvor mange lever i et anbudsregime der de stadig får nye arbeidsgivere, sier Trygstad.

 

Jobbtrygghet

Når offentlig sektor henter inn private tjenester, kan det skje gjennom konsesjoner, avtaler der offentlige og private driver helse- og omsorgsvirksomheter sammen, rammeavtaler og enkeltkjøp av barneverntjenester. Men i de fleste tilfellene skjer det med anbudsrunder.

Det å gå fra en jobb i offentlig sektor til en jobb i privat sektor, vil kunne påvirke jobbtryggheten.

Selskapene som deltar i slike runder, vil noen ganger vinne og andra ganger tape. Trygstad peker på at når et selskap taper et stort anbudsoppdrag, får det betydning for hvor mange ansatte renholdsvirksomheten har bruk for.

– Det påvirker selvsagt jobbsituasjonen for dem det gjelder. Da vi undersøkte outsourcing av renholdere i Forsvaret, fant vi at opplevelsen av arbeidsmengde og tidspress økte betydelig. Det betyr likevel ikke at dette vil gjelde for alle renholdere som skifter arbeidsgiver. Men det å gå fra en jobb i offentlig sektor til en jobb i privat sektor, vil kunne påvirke jobbtryggheten.

Det samme gjelder når en kommune setter ut sykehjem eller andre velferdstjenester på anbud, ifølge Trygstad. Da vil de ansatte gå fra trygge jobber i det offentlige til annen type jobb i det private. I de arbeidsintensive bransjene, som pleie, omsorg og renhold, er det store utgifter knyttet til arbeidskraft.

I samme undersøkelse sier sju av ti at konkurranseutsetting av pleie- og omsorgtjenester øker forskjellene.

– Om en privat aktør skal kunne tjene penger, kan det jo oppnås ved å gjøre arbeidet mer effektivt eller smartere, men det viktigste elementet er å få mer ut av de pengene som går til arbeidskraften.

Fafo-rapporten viser til at private aktører innen helse- og omsorgstjenestene kan redusere kostnader ved for eksempel å benytte flere yngre ansatte med mindre utdanning, arbeidskraft med mindre krav til regulering av arbeidstid, rimeligere turnusordninger eller pensjonsordninger som koster mindre.

I rapporten kommer det frem at nordmenn mener at nettopp renhold og renovasjon er det som er mest egnet for konkurranseutsetting, mens barnevern og grunnskoler er minst egnet. I samme undersøkelse sier sju av ti at konkurranseutsetting av pleie- og omsorgtjenester øker forskjellene.

 

Ideelt utgangspunkt for samarbeid

Bransjedirektør i Helse og velferd i NHO Geneo, Torbjørn Furulund, synes ordet privatisering eller kommersialisering er et misvisende ord på samarbeidet om våre felles offentlige velferdstjenester. Han foretrekker offentlig-privat samarbeid.

Furulund mener Norge har et ekstremt godt utgangspunkt for en slik modell. Det skyldes for det første et godt trepartssamarbeid i arbeidslivet. Det andre er at Norge har gode regulatoriske rammer for velferdstjenestene gjennom blant annet pasient- og brukerrettigheter nedfelt i lovgivning og forskrifter, i tillegg til sterke styringsmekanismer som sikrer at private leverandører levere i henhold til kravene. Furulund trekker videre frem at vi i Norge har et velutviklet anbudsinstitutt som kan styre vilkårene.

– Innen en rekke tjenesteområder er private og ideelle inne med ganske mange arbeidsplasser som aldri har eksistert i offentlig sektor alene. Det gjelder innenfor blant annet barnevernsinstitusjoner og en rekke enkeltkjøp av barnevernstjenester, påpeker Furulund.

– Vår største bekymring er om hele denne delen skulle bli tatt bort. Det samme gjelder innenfor rehabilitering i spesialisthelsetjenesten. Der leverer de private over halvparten av disse tjenestene.

 

Nedbygging gir større ulikheter

Om de private tilbudene som er avtalt med det offentlige, blir bygget ned, vil det redusere tilgangen til velferdstjenestene understreker Furulund. Det vil føre til større ulikhet i Norge fordi det alltid vil være en viss andel av befolkningen som er såpass kjøpesterke at de vil kunne kjøpe disse tjenestene selv.

Furulund tror at private kan bidra til å heve kvaliteten innen helse og omsorg.

– Vi mener at det beste bidraget til å forebygge en todeling av helse- og velferdstjenestene, er å ha gode offentlig tjenester, men at de også er tuftet på et offentlig-privat samarbeid hvor private og ideelle aktører inviteres inn til å levere deler av tjenestene der det er formålstjenlig.

Furulund understreker at NHO ikke argumenterer for et veldig stort innslag av private leverandører. Det offentlige skal fortsatt være drivkraften i hvordan våre helse- og velferdstjenester skal være.

– Den mer akutte utfordringen nå er at man bygger ned muligheten til å trekke veksler på private leverandører. Man er heller ikke så god på å erstatte. Et eksempel er kapasiteten som forsvant innen rus og psykiatri med bortfallet av et fritt behandlingsvalg, bemerker han.

Det vil være fare for større forskjeller om vi ikke involverer flere private.

Furulund tror at private kan bidra til å heve kvaliteten innen helse og omsorg. Det at det i forskning ikke er dokumentert, betyr ikke at det ikke finnes, påpeker han. Kvalitet 23, en undersøkelse gjennomført av Nyanalyse for NHO, viser for eksempel at kommuner som samarbeider med private aktører, i snitt har høyere kvalitets- og effektivitetsscore. En annen rapport fra Rambøll viser at kvalitetene på alle sykehjem i Oslo økte etter at flere aktører fikk drive dem.

– Men vi trenger enda mer dokumentasjon på hvilken kvalitet det er på tjenestene våre, det være seg både offentlige og private, konstaterer Furulund.

 

Todeling

For Aslak Versto Storsletten, rådgiver i Civita, blir den største utfordringen for norsk velferd om vi ikke klarer å øke produktiviteten i helse- og omsorgssektoren. Det vil gi et dårligere velferdstilbud.

– Da risikerer vi et todelt helsevesen. Hvis det blir lange ventetider og dårligere kvalitet i de offentlige tjenestene, da kan vi komme dit hen at flere ønsker å betale for privat helsehjelp, sier Storsletten.

– Det kan fort skape et skille mellom pasienter som har høy betalingsevne, de som kan betale seg ut av køen, og de som ikke har råd til det.

Han peker på at en allerede ser tendenser til dette ved at antall mennesker som har private helseforsikringer, går opp. For ham er ikke løsningen å kaste ut alle kommersielle aktører.

– Det vil være fare for større forskjeller om vi ikke involverer flere private.

 

Tenker annerledes

Storsletten mener at erfaringer, tall, fakta og brukerundersøkelser viser at de private, offentlig finansierte tjenestene tenker annerledes og gjør alle de offentlig finansierte tjenestene bedre. Han trekker frem at offentlige sykehjem har gjort det bedre når de har vært i delvis konkurranse med kommersielle aktører som er offentlig finansiert.

Da blir det kanskje bare logoen på uniformen som kommer til å skille ulike aktører.

Det er gjort for lite forskning på konsekvenser av å slippe private aktører til i helse- og omsorgssektoren, understreker Storsletten. Han erkjenner også at undersøkelser som er blitt gjort, gir ulike indikasjoner. Men slik han ser det, er det intuitivt at flere hoder tenker bedre enn ett.

En forutsetning for at private aktører skal bli i stand til å tenke annerledes, er at rammebetingelsene fra det offentlige ikke blir så stramt definert at handlingsrommet forsvinner. Hvis det offentlig legger føringer for hvordan det skal arbeides i et sykehjem eller en barnehage, hvordan lønnsvilkårene skal være, hvor tett bemanning man skal ha, blir det mye vanskeligere å tenke annerledes, ifølge Storsletten.

– Da blir det kanskje bare logoen på uniformen som kommer til å skille ulike aktører, konkluderer Storsletten.