FNs atomvåpenforbud er et redskap for nedrustning

Tidligere års løfter om styrket innsats for nedrustning skyves til side og erstattes av utilslørte trusler om bruk av atomvåpen og kostbare programmer opprustning for atomopprustning. «Den kalde krigen er tilbake», sa FNs generalsekretær for ikke lenge siden, «men med en tvist. Mekanismene og sikringstiltakene vi hadde for å håndtere risikoen for eskalering og opptrapping ser ut til å ha forsvunnet».

Vi i Den internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) er dypt bekymret for hva konsekvensene ville være dersom atomvåpen skulle bli brukt igjen. ICRC var den første internasjonale organisasjonen på bakken i Hiroshima etter atomeksplosjonen 6. august 1945. Sammen med Japans Røde Kors forsøkte vi å gi hjelp til ofre og overlevende. Den virkeligheten som blant annet ble dokumentert gjennom den konferansen Norge arrangerte om atomvåpens humanitære konsekvenser i 2013, taler i realiteten for seg selv. På et rent humanitært grunnlag konkluderte ICRC allerede i 1945 at atomvåpen er moralsk og humanitært uakseptable stridsmidler, og derfor bør forbys og avskaffes — og noen år senere vedtok hele Den internasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåne-bevegelsen denne posisjonen.

Vi kan ikke sende våre medarbeidere inn i et område hvor de risikerer å bli utsatt for livstruende radioaktiv stråling.

Det er også en viktig operasjonell grunn til at ICRC arbeider for å forby og avskaffe atomvåpen. Våre egne studier har vist at det vil være svært utfordrende for oss som organisasjon å gi humanitær bistand til ofre for en atomvåpeneksplosjon — blant annet på grunn av den radioaktive forurensningen som en atomeksplosjon skaper. Vi kan ikke sende våre medarbeidere inn i et område hvor de risikerer å bli utsatt for livstruende radioaktiv stråling. Bruk av atomvåpen gjør det med andre ord trolig umulig for oss å oppfylle vårt mandat om å gi bistand til ofre for krig og andre voldssituasjoner.

Avtalen om forbud mot atomvåpen som er først og fremst et signal — en grunnleggende moralsk avvisning av atomvåpen. Ved å slutte seg til denne avtalen, sender land en beskjed til verdens ni atommakter om at enhver bruk av atomvåpen er uakseptabelt i lys av den humanitære katastrofen som vi vet ville oppstå, dersom disse våpnene skulle bli brukt igjen. I en internasjonal situasjon hvor risikoen for bruk av atomvåpen øker, er et slikt signal viktigere enn på lenge.

 

Et rettslig bindende instrument

FNs atomvåpenforbud er naturligvis også et rettslig bindende instrument: En humanitærrettslig avtale som forbyr utvikling, produksjon, prøvesprengning, lagring, bruk og trusler om bruk av atomvåpen. I tillegg inneholder avtalen viktige forpliktelser om å gi bistand til ofre og om opprenskning av radioaktive områder etter bruk eller prøvesprengning av atomvåpen.

Det ligger i ICRCs mandat å fremme respekt for og gjennomføring av humanitærretten — og vi fremmer derfor atomvåpenforbudet på lik linje med andre humanitærrettslige avtaler, som minekonvensjonen og konvensjonen om klasevåpen.

I Norge synes mye av debatten om forbudsavtalen imidlertid å dreie seg om avtalens verifikasjonsbestemmelser og hvorvidt avtalens forbud mot å bistå, oppmuntre eller påvirke andre land til å bruke atomvåpen legger begrensninger på Norges NATO-samarbeid.

Fra ICRCs perspektiv, er det ikke grunnlag for å hevde at forbudsavtalen svekker eksisterende verifikasjonsmekanismer og sikringstiltak for nedrustning og ikkespredning av atomvåpen. Tvert imot kan det hevdes at forbudsavtalen styrker Ikkespredningsavtalens (NPT) verifikasjonsbestemmelser, ved å kreve at alle land, også land med atomvåpen, fremforhandler en verifikasjonsavtale med Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA).

Hva gjelder forbudet mot å bistå, oppmuntre eller påvirke andre land til å bruke atomvåpen vil denne bestemmelsen, i vår analyse, ikke begrense Norges mulighet til å delta i kombinerte eller multinasjonale operasjoner eller annet militært samarbeid med land med atomvåpen, så fremt Norge gjennom dette samarbeidet ikke legger til rette for eller på annen måte gjør bruk av atomvåpen mer nærliggende.

Slik vi ser det, legger ikke avtalens forbud mot å bistå, oppmuntre eller påvirke andre land til å bruke atomvåpen noen store tekniske hindringer i veien for lands tilslutning til atomvåpenforbudet. Hva denne bestemmelsen vil bety i praksis vil imidlertid i stor grad være avhengig av de tolkningsuttalelsene forbudsavtalens statsparter legger til grunn, inkludert på fremtidige statspartsmøter. Og som med enhver internasjonal avtale, vil land naturligvis ha langt større mulighet til å påvirke tolkningen av forbudsavtalens innhold ved å slutte seg til avtalen.

 

Et redskap for påvirkning

Den norske debatten om forbudsavtalen har også i stor grad fokusert på hvorvidt denne avtalen er et virkningsfullt tiltak i arbeidet for atomnedrustning.

122 land stemte for å vedta atomvåpenforbudet i 2017. Så langt har 70 land signert avtalen, mens 23 har også ratifisert eller på annen måte sluttet seg til dette instrumentet. Så snart 50 land har ratifisert eller sluttet seg til avtalen vil den tre i kraft som en internasjonal rettslig bindende avtale.

Ingen av atommaktene eller deres allierte — herunder Norge — har så langt indikert at de kommer til å signere eller ratifisere atomvåpenforbudet.

Ingen av disse landene har atomvåpen. Ingen er i en militær allianse med en atommakt. Og ingen av atommaktene eller deres allierte — herunder Norge — har så langt indikert at de kommer til å signere eller ratifisere atomvåpenforbudet.

Så hvordan kan da atomvåpenforbudet lede til en verden uten atomvåpen?

Et svar på dette spørsmålet fordrer en forståelse av atomvåpenforbudet som et utenrikspolitisk redskap: et verktøy som stater og andre aktører kan ta i bruk for å forme politiske forventninger og påvirke andre lands adferd på sikt. Om atomvåpenforbudet faktisk vil bidra til atomnedrustning eller ei, avhenger i stor grad av hvordan stater og andre aktører velger å benytte seg av dette redskapet.

Fordi budskapet avtalen sender er så utvetydig, tvinger avtalen frem en aktiv stillingtaken i atomvåpenspørsmålet

Atomvåpenforbudet er for oss et nyttig redskap for påvirkning først og fremst fordi det etablerer en klar normativ standard om at alle atomvåpen skal være forbudt for alle. Fordi budskapet avtalen sender er så utvetydig, tvinger avtalen frem en aktiv stillingtaken i atomvåpenspørsmålet: enten mener man at atomvåpen er uakseptable stridsmidler og støtter forbudet; eller så avviser man forbudet og forsvarer hvorfor man mener at atomvåpen er nødvendig. Slik løfter forbudsavtalen bevisbyrden fra skuldrene til de landene og aktørene som er for atomnedrustning, og plasserer den på de aktørene som av ulike grunner ønsker å beholde disse våpnene.

Av samme grunn er forbudsavtalen også et nyttig verktøy for folkelig mobilisering. Meningsmålinger viser at det finnes stor folkelig motstand mot atomvåpen, også i landene som har disse våpnene. Forbudsavtalen kan bidra til å gjøre denne folkelige motstanden mot atomvåpen politisk relevant. Dette så vi nylig et eksempel på i Sveits, hvor folkets representanter i parlamentet instruerte regjeringen til å umiddelbart signere og ratifisere atomvåpenforbudet, etter at regjeringen i utgangspunktet hadde besluttet å avvente.

Forbudsavtalens demokratiske mobiliseringspotensial synes å ha fått enkelte norske politiske partier og kommentatorer til å frykte at avtalen skal lede til såkalt ensidig nedrustning, altså en situasjon hvor Norges atomvæpnede Nato-allierte (USA, Storbritannia og Frankrike), på grunn av disse landenes demokratiske styresett, vil bli tvunget til å kvitte seg med sine atomvåpen, mens Russland, Kina og de andre atommaktene beholder sine. Enkelte har gått så langt som å hevde at atomvåpenforbudet derfor «kan gjøre verden til et farligere sted».

En slik frykt er, fra vårt perspektiv, ufundert. Atomvåpenforbudet angir et fleksibelt rettslig rammeverk for verifiserbar atomnedrustning, og spesifiserer ikke i detalj hvordan en fremtidig nedrustningsprosess skal se ut. Ifølge avtalens artikkel 4, kan land med atomvåpen enten destruere sine våpen før de slutter seg til avtalen, eller slutte seg til og deretter destruere sine våpen i henhold til en godkjent tidsplan. Denne fleksibiliteten gjør det fullt mulig for stater og andre aktører å arbeide for gjensidig nedrustning både innenfor og utenfor forbudsavtalens rammer.

Med mindre man er villig til å fraråde folkelig mobilisering mot atomvåpen som sådan fordi muligheten for slik mobilisering er større i demokratiske enn ikke-demokratiske land, er det altså ikke grunnlag for å påstå at forbudsavtalen vil føre til ensidig nedrustning. Derimot er det mulig å bruke avtalen som et redskap for å bygge forståelse for at initiativet til fremtidige nedrustningsforhandlinger trolig må komme fra et land med demokratisk styresett og et aktivt sivilsamfunn. Vi vet dessuten at lands utenrikspolitiske beslutninger påvirkes vel så mye av andre lands posisjoner og handlinger, som av innenrikspolitiske vurderinger. Selv om det i dag er urealistisk å tenke seg at noen av atommaktene skal slutte seg til forbudsavtalen eller ta initiativ til nedrustningsforhandlinger, så er det god grunn til å tro at de andre atommaktene ville respondert positivt på et slikt initiativ, dersom det skulle komme.

Spørsmålet blir da hva land som Norge kan gjøre nå for å legge til rette for at atommaktene en dag skal kunne samle seg rundt forhandlingsbordet og bli enige om en tidsplan for gjensidig avskaffelse av atomvåpen. Å styrke normen mot bruk av atomvåpen; å slå fast at atomvåpen er uakseptable militære stridsmidler i henhold til humanitærretten; og å etablere et fleksibelt rettslig rammeverk for verifiserbar nedrustning, fremstår fra ICRCs perspektiv som meningsfulle og gode tiltak. Atomvåpenforbudet er et nyttig redskap for å gjennomføre disse tiltakene. Det er nå opp til land som ikke selv har atomvåpen — og kanskje spesielt land som har en viss innflytelse på atommaktenes beslutninger — å avgjøre om man vil benytte seg av dette redskapet.