Slik kan stater håndtere lavlønnsarbeid

Lavlønnsarbeid har de siste tjueårene vært et økende problem i utviklede land. I flere land har andelen av arbeidere på lave lønninger økt, mens andre land har hatt vedvarende utfordringer med dette.

Norge er et av de landene som har klart å holde andelen lavtlønte arbeidere nede, men også her finnes det bekymringer knyttet til lavlønnsarbeid. Regjeringen satt ned et lavlønnsutvalg i mars som skal utrede utviklingen av lavlønn og mulige innvirkninger kollektiv lønnsdannelse har på lavlønn.

I en ny artikkel analyserer vi ulike tilnærminger til regulering av lavlønn, og kan peke på hvorfor Norge har vært suksessfulle i å holde lavtlønnet arbeid nede. I artikkelen analyserer vi lavlønnspolitikk i 33 rike demokratier. Vi finner tre tilnærminger som brukes for å regulere lavlønn.

I vår forskning observerer vi en tydelig trend de siste tiårene bort fra støtte til kollektive lønnsforhandlinger og mot lovbestemte minstelønninger.

I den første tilnærmingen prioriterer staten å støtte kollektive lønnsforhandlinger mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Denne støtten kan ta ulike former. Staten kan styrke den offentlige rollen til sentrale fagforeninger og arbeidsgiverforeninger gjennom korporative ordninger. De kan oppmuntre til fagforeningsmedlemskap gjennom Ghent-systemer for arbeidsledighetstrygd.

De kan gi gode lovbestemmelser for å garantere fagforeningenes rettigheter til å organisere seg og streike, samt å sikre arbeiderrepresentasjon på arbeidsplassen. Slike tiltak (med flere) bidrar til å styrke fagforeninger og kollektive forhandlinger slik at lønnsnivåer etableres i tariffavtaler med bred avtaledekning.

Denne tilnærmingen finnes i Norge, og i de andre nordiske landene. I varierende grad er dette også tilnærmingen i de fleste kontinentaleuropeiske landene, samt Italia og Japan. Selv om noen av disse landene også har lovbestemte nasjonale minstelønner, kommer det bare i tillegg til deres støtte til kollektive lønnsforhandlinger.

Vi kaller denne tilnærmingen “lønnsskalabeskyttelse” fordi et organisert arbeidsliv ikke bare gagner lavtlønte arbeidere, de definerer og beskytter også lønnsgruppene ovenfor de lavtlønnede. Dette hindrer arbeidere i å gli nedover lønnsstigen.

I den andre tilnærmingen bekjemper staten lavlønnsarbeid primært gjennom lovbestemte nasjonale minstelønninger, uten å gjøre mye for å støtte kollektive lønnsforhandlinger. Dette er tilfelle i flere sentral- og østeuropeiske land (Ungarn, Latvia, Litauen og Estland) samt to søreuropeiske land (Hellas og Portugal). Vi kaller denne tilnærmingen “bare minimum ” fordi disse statene ikke tilbyr mye annet til lavtlønte arbeidere enn å garantere en minstelønn.

Den laveste andelen lavlønnsarbeid finnes i land med “lønnsskalabeskyttelse”, drevet hovedsakelig av deres høye tariffavtaledekning.

Den tredje tilnærmingen vi identifiserer består av land som alle har lovfestet nasjonal minstelønn, men supplerer den med betydelige arbeidsbetingede stønader (in-work benefits). Arbeidsbetingede stønader kan komme i mange former. I bred forstand består disse av offentlige stønader som går til enkeltpersoner eller husholdninger som er i arbeid, men tjener dårlig.

De fleste land har en eller annen form for arbeidsbetingende stønader, men landene i denne gruppen skiller seg ut ved å ha sjenerøse stønader og/eller ved å ha ytelser som er eksplisitt målrettet mot lavtlønnede (som Earned Income Tax Credit i USA). Gruppen av land som følger denne tilnærmingen er mangfoldig. Den inkluderer alle engelsktalende demokratier, noen sentral- og østeuropeiske land (Polen, Tsjekkia, Slovakiske republikk og Slovenia), men også Frankrike, Luxembourg, Sør-Korea og Israel.

Vi kaller denne tilnærmingen “statslønn” fordi staten i praksis tar på seg en del av arbeidskostnadene. Dette kan føre til uønskede utfall, da det faktisk legger til rette for flere lavtlønte jobber.

I neste steg analyserer vi hvor effektive de tre tilnærmingene er for å begrense lavlønnsarbeid. Resultatene viste en tydelig rangering. Den laveste andelen lavlønnsarbeid finnes i land med “lønnsskalabeskyttelse”, drevet hovedsakelig av deres høye tariffavtaledekning. Med betydelig avstand, er nest beste tilnærming for å begrense lavlønnsarbeid “bare minimum”.

Generelt sett er lovbestemte nasjonale minstelønner verre enn kollektive tariffavtaler når det gjelder å redusere lavtlønnet arbeid. Vi finner imidlertid at høyere nasjonale minstelønninger likevel reduserer lavlønnsarbeid. Problemet med nasjonale minstelønninger er derfor tosidig.

For det første er de ofte rett og slett ikke høye nok til å beskytte mot lave lønninger.

For det andre, når de ikke følges opp av sterke kollektive forhandlinger, er det stor risiko for at lavkvalifiserte arbeidere får minstelønn som standard. Den mest uheldige tilnærmingen når det gjelder lavlønnsarbeid er “statslønn” fordi inntektssikring fra staten, gir insentiver for arbeidsgivere til å bare betale minstelønn. Våre resultater er tilsvarende for lønnsulikhet.

Funnene våre fører til klare anbefalinger til aktørene i arbeidslivspolitikken.

Funnene gir en sterk indikasjon på hva som fungerer best. Samtidig er det bekymringsfullt å se at trenden i arbeidsmarkedspolitikken går i motsatt retning. I vår forskning observerer vi en tydelig trend de siste tiårene bort fra støtte til kollektive lønnsforhandlinger og mot lovbestemte minstelønninger. Vi ser også en mer gradvis trend mot mer bruk av arbeidsbetingede stønader.

Funnene våre fører til klare anbefalinger til aktørene i arbeidslivspolitikken. For å redusere lavlønnsarbeid er styrking av organisert arbeidsliv og spesielt støtte til fagforeninger de beste verktøyene. Når land allerede har en lovbestemt nasjonal minstelønn, vil imidlertid det å øke nivået også være et effektivt virkemiddel mot lave lønninger.

Funnene våre samsvarer derfor med EU-direktivet om tilstrekkelige minstelønninger, som oppfordrer medlemsstatene til å støtte kollektive tarifforhandlinger og sikre anstendige minstelønnsnivåer. Bruken av arbeidsbetingede stønader bør begrenses. Selv om de øker den disponible inntekten til husholdninger med lave lønninger, avhenger denne inntekten i stor grad av staten og mindre av arbeidsinntekt. Dette har to negative konsekvenser.

For det første øker det, fra arbeidstakernes synspunkt, deres avhengighet av staten som er i motsetning til opplevelsen av anerkjennelsen ved å tjene sitt levebrød gjennom arbeid.

For det andre betyr arbeidsbetingede stønader at skattebetalere subsidierer arbeidsgivere som tilbyr dårlige jobber.