Den omfattende utdelingen av mat til fattige viser at vi trenger en debatt om hvorfor økonomisk vanskeligstilte ikke i større grad fanges opp av velferdsstatens sikkerhetsnett.
Medier og forskningsrapporter har meldt om voksende køer av mennesker som ber om mat fra veldedige organisasjoner. Dette reiser spørsmålet om velferdsstaten klarer en av sine mest grunnleggende oppgaver – å hindre at folk sulter.
Det er økonomisk sosialhjelp som skal sikre folk hjelp etter behov hvis de standardiserte trygdene ikke strekker til. Den skal være velferdsstatens nederste sikkerhetsnett. Men bare 27 prosent av de matposemottakerne som FAFO intervjuet i 2023 mottok sosialhjelp. Det er derfor grunn til rette det politiske søkelyset mot sosialhjelpen. Fyller den sin oppgave som økonomisk sikkerhetsnett i dagens norske samfunn?
Matmottakerne
Den voksende gruppen som har fått mat fra de veldedige organisasjonene de siste to årene er sammensatt. Flyktninger fra Ukraina står for mye av veksten. 69 prosent av dem som FAFO intervjuet i 2023, var født i et annet land enn Norge.[1] Men de som driver matutdelingen har opplyst til FAFO-forskerne at det også har vært vekst av norske som ber om mat.
Fjerdeparten av de som ble intervjuet opplyste at de ikke mottok noen form for offentlig stønad. En noe større gruppe fikk ytelser fra folketrygden, og de fleste av disse mottok uføretrygd. I den offentlige debatten har dette ført til krav om at minsteytelsene i folketrygden må heves. Det ville nok hjelpe en del av dem som står i matkø.
Det bør være en sentral politisk oppgave å finne hva som kjennetegner de gruppene som har dårligst levekår i velferdsstaten, enten disse søker mathjelp eller ikke.
Men her er det viktig å huske på at trygdeutbetalingene for mange er under minsteytelsene. Noen får lavere uføretrygd fordi de har redusert uføregrad. Andre får redusert trygd på grunn av manglende botid. En del har vært i kortvarige arbeidsforhold og bare tjent opp dagpenger som er mye lavere enn minsteytelsene.
Det ser ikke ut til at den sterke prisveksten har ført til at flere får sosialhjelp. En analyse for 2022, det første året i den nye dyrtiden, viste at det nok ble flere sosialhjelpsmottakere, men at dette i det alt vesentlige skyldes tilstrømming av flyktninger fra Ukraina. Tallet på norske sosialhjelpsmottakere sto omtrent stille.[2]
Dette kan tolkes som at svært mange av dem som har det økonomisk vanskelig, like gjerne oppsøker matstasjoner som Nav for å søke sosialhjelp.
De mest økonomisk sårbare
SIFOs trygghetsbarometer identifiserer de som har det økonomisk vanskelig i velferdsstaten. Det er basert på et representativt utvalg av den norske befolkningen, og skiller mellom ulik grad av økonomisk sårbarhet. Kategorien «ille ute» utgjør dem som har det aller vanskeligst, og som er hardest rammet av dyrtiden. I august 2023 omfattet de 6 prosent av utvalget, mot 2 prosent vel to år tidligere.[3]
Av de som er «ille ute» var det 17 prosent som hadde vært på matstasjon, og like mange hadde kontaktet Nav for å få hjelp til mat. Men vi vet ikke om hva kontakten med Nav hadde ført til. Andelen som hadde vært på matstasjon var uendret siden mars 2023, mens andelen som hadde oppsøkt Nav hadde økt fra 12 til 16 prosentpoeng. Selv om det har vært en viss økning, er det overraskende at bare hver sjette av de mest økonomisk sårbare har kontaktet Nav for å få hjelp til mat.
Ser vi på velferdsstatens utgiftsregnskap har sosialhjelpen fått en stadig mer perifer plass i velferdsstaten.
Det bør være en sentral politisk oppgave å finne hva som kjennetegner de gruppene som har dårligst levekår i velferdsstaten, enten disse søker mathjelp eller ikke. Her peker familier der hovedinntektstakeren er uføretrygdet seg ut. En undersøkelse fra Statistisk sentralbyrå viser at 27 prosent i denne gruppen ikke har råd til å bytte ut utslitte møbler og 16 prosent har ikke råd til å erstatte utslitte klær. 38 prosent har en høy boutgiftsbelastning.[4]
Samlet vil vi konkludere med at sosialhjelpen, velferdsstatens nederste sikkerhetsnett, ikke på en tilfredsstillende måte fanger opp de økonomisk mest sårbare i dyrtiden. Vi vet imidlertid ikke sikkert om dette skyldes at mange vanskeligstilte ikke vil søke om denne ytelsen eller om det skyldes måten de lokale Nav-kontorene administrerer stønaden på.
Arven fra fattighjelpen
Det kan være mange grunner til at folk kvier seg for å søke sosialhjelp. Denne stønaden er en videreføring av tidligere tiders fattighjelp. Den skulle avskrekke folk fra å søke hjelp i utide. Dagens sosialhjelp har bevart mange av de samme trekkene som forgjengeren. Den er betalt av kommunene, og kommunene har – i hvert fall formelt – ansvar for å forme hjelpetilbudet innenfor lovgivningens vide rammer.
De som forvalter hjelpen lokalt, har et vidt rom for skjønn både om hvem som skal få hjelp, hvor mye de skal få og hvilke plikter brukerne skal pålegges. Behovsprøvingen er streng, og brukerne må legge fram mye informasjon om sine personlige og økonomiske forhold.
Sosialhjelpens plass i velferdsstaten
Ser vi på velferdsstatens utgiftsregnskap har sosialhjelpen fått en stadig mer perifer plass i velferdsstaten. Den utgjorde i 2022 bare 1,2 prosent av de 614 milliarder kroner som ble overført til norske familier gjennom velferdsordningene. Veksten i sosialhjelpsutgiftene har også vært lavere enn for andre velferdsordninger, og den har vært mindre enn prisveksten.[5]
Når mange vanskeligstilte ikke vil søke om sosialhjelp, kan en av grunnene være at brukerne av denne ytelsen har en svak posisjon i Nav-systemet.
Ser vi på tallet på sosialhjelpsmottakere, har det holdt seg noenlunde stabilt. Det gikk litt ned fra 2018, men økte litt igjen under flyktningestrømmen i 2022. En langsiktig tendens er at sosialhjelpen i økende grad er blitt en ordning for innvandrere som ikke har etablert seg på det norske arbeidsmarkedet og ikke har tjent opp trygderettigheter. For norskfødte har ordningen avtakende betydning.
Spørsmålet er om det ikke ville være god velferdspolitikk å utvikle denne ordningen og gi den noe større plass som supplement i norsk velferdspolitikk.
Svake rettigheter
Når mange vanskeligstilte ikke vil søke om sosialhjelp, kan en av grunnene være at brukerne av denne ytelsen har en svak posisjon i Nav-systemet. Det har blant annet med lovens utforming å gjøre. Den sentrale lovbestemmelsen om økonomisk sosialhjelp er meget knapt formulert. Den slår fast at folk har et krav på økonomisk stønad «hvis de ikke kan sørge for sitt livsopphold».
Det kan være vanskelig å avgjøre hva som ligge i dette vilkåret, men hvis det virkelig er slik at folk ikke har råd til mat, har de en klar rett til hjelp som Nav ikke kan avslå. Men loven sier svært lite om hva de i så fall har krav på. Det er kommunene som skal iverksette loven, og de er gitt stort handlingsrom. Stortinget har ikke satt særlig tydelige merker på denne velferdsordningen.
Loven forutsetter at det skal gjøres en konkret og individuell vurdering av hjelpebehov og stønadsform i det enkelte tilfellet, men loven sier ikke noe om skjønnsutøvelsen og den økonomiske behovsprøvingen. Når de som har det økonomisk vanskeligst i liten grad mottar hjelp, er det grunn til å se nærmere på både skjønnselementet og behovsprøvingen. Disse henger sammen og begge bidrar til å gjøre praktiseringen ved Nav-kontorene problematisk.
Skjønnets to sider[6]
Utøvelse av skjønn dreier seg om både autonomi og resonering. Autonomien viser til en delegert frihet til å fatte beslutninger. For sosialhjelpen dreier det seg om hvordan bl.a. loven, statlige rundskriv og kommunale retningslinjer legger føringer på beslutningene som skal tas ved lokalkontorene i Nav.
Resonnering viser derimot til medarbeidernes evne til å kunne skille noe fra noe annet, og i lys av det ta en beslutning. Det handler om deres evne til å resonnere og ta riktige beslutninger.
Har de andre inntekter, blir sosialhjelpen avkortet.
Det er overlatt til Arbeids- og velferdsdirektoratet å gi veiledning i form av et rundskriv om hvordan loven skal anvendes i praksis. Dette rundskrivet er uten tvil den viktigste veilederen for fordeling av sosialhjelpen, og i praksis trolig langt viktigere enn lovteksten og kommunale instrukser. Rundskrivet understreker sterkt at sosialhjelpen skal gis etter en individuell behovsprøving, at forvaltningen har en «rett og plikt til å utøve skjønn», og at denne plikten ikke kan erstattes med å gi standardiserte ytelser.
Behovsprøvingen
Bestemmelsen om økonomisk stønad skal sikre alle som oppholder seg lovlig i Norge et forsvarlig livsopphold. Kjernen i livsoppholdbegrepet omfatter grunnleggende behov som mat, klær, bolig og oppvarming, og de som forvalter hjelpen skal også ta hensyn til andre sider ved dagliglivet, som fritid og sosiale behov. Behovsprøvingen er her sentral.
Vi vet lite om hvordan behovsprøvingen praktiseres.
Det er grunn til å tro at mange vanskeligstilte vil unngå den økonomiske behovsprøvingen som skjer før noen får tildelt sosialhjelp. Prøvingen av sosialhjelpen er langt mer inngripende enn for noen trygdeytelse, og de frivillige organisasjonene foretar ikke slik prøving. De aksepterer normalt at de som kommer på matstasjonene har så dårlig råd at de trenger hjelpen.
Den økonomiske behovsprøvingen i sosialhjelpen omfatter både inntekter og kapital. Har de andre inntekter, blir sosialhjelpen avkortet. Bare barnetrygd er uttrykkelig unntatt. Ved prøving mot kapital kan for eksempel det lokale Nav-kontoret kreve at en søker skal selge bilen eller hytta før de får økonomisk hjelp. Men dette er «kan-regler». I bruken av dem kan medarbeiderne ved lokale Nav-kontor utøve skjønn.
Har den som søker sosialhjelp andre midler, kommer disse til fratrekk krone for krone. Tjener en sosialhjelpsmottaker 1000 kroner på en rengjøringsjobb, blir sosialhjelpen redusert med 1000 kroner. Det samsvarer dårlig med politikernes mantra om at det skal svare seg å arbeide.
I neste omgang blir det da vanskeligere for de økonomisk sårbare å få nødvendig kunnskap om mulighetene for å få hjelp.
En hjelper i Frelsesarmeen, som ble intervjuet av forskere fra FAFO, oppfattet praksisen slik: «Hvis en eier noe, får en ikke hjelp av NAV, hvis en arver noe, får en ikke hjelp av NAV og hvis en har BSU, får en ikke hjelp fra NAV.»
En streng behovsprøving kan også komme i konflikt med lovens formål om «sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet» (§1). De vanskeligstilte har ikke de nødvendige ressurser til å kunne delta i sosiale aktiviteter. Barna kan bli isolerte når de ikke kan delta i korps og fotball.
Vi vet lite om hvordan behovsprøvingen praktiseres. Det kan hende mange Nav-kontor er mer sjenerøse enn folk antar. Det avgjørende for om folk søker hjelp, er likevel ikke hva Nav faktisk gjør, men hva folk tror er praksis. Usikkerhet om hvordan behovsprøvingen praktiseres kan bidra til at vanskeligstilte vegrer seg imot å søke sosialhjelp.
Resonneringen
Praksis ved lokale Nav-kontor er i stor grad avhengig av hvordan medarbeiderne resonnerer, og den blir krevende også fordi de skal forholde seg til ulike mål og takle ulike roller. Når de tildeler og utmåler sosialhjelp skal de legge vekt på både å sikre forsvarlig livsopphold og å gjøre mottakeren selvhjulpen. Det er ulike hensyn som ikke nødvendigvis drar i samme retning.
I tillegg skal de være både veileder og forvalter. I rollen som veileder skal de gi råd og rettledning i ulike typer spørsmål, mens de i rollen som forvalter er myndighetsutøver; de treffer vedtak på vegne av det offentlige.
Det er ikke sosialt integrerende å stå i en kø for å få en pose mat.
Dette gjør resonneringen særdeles utfordrende. Så langt vi kan se blir disse motstridende hensynene i liten grad tematisert, verken av Arbeids- og velferdsdirektoratet og av norske kommuner. I disse dager utlyser Arbeids- og velferdsdirektoratet midler til forskning på «sosiale tjenester i NAV-kontoret», men ut fra notatet som ligger til grunn for utlysningen, ser det ikke ut som direktoratet har noe «kunnskapsbehov» i den retning.
Dermed blir det i stor grad opp til den enkelte å håndtere disse utfordringene, med fare for vilkårlig saksbehandling. Når dette ikke i større grad tematiseres eksplisitt, blir det også vanskeligere å få innsyn i resonneringen og de vurderingene som blir gjort.
I neste omgang blir det da vanskeligere for de økonomisk sårbare å få nødvendig kunnskap om mulighetene for å få hjelp. Dette kan i særlig grad ramme flyktninger og andre innvandrere med små norskkunnskaper og begrenset innsikt i norske samfunnsforhold.
Svarteperspill
Sosialhjelpen er en del av Nav i et problematisk partnerskap mellom stat og kommune.
Det er kommunen som betaler og skal gi styringssignaler til den kommunale delen av Nav. Men denne styringen skjer innenfor rammene av en statlig lov, i en organisasjon der de statlige oppgaver dominerer og med detaljerte faglige signaler fra et statlig direktorat. For den kommunale sosialhjelpen finnes det ikke en tilsvarende dedikert faglig instans.
De frivillige matstasjonene kan heller ikke bidra til sosial integrering av vanskeligstilte.
Når medarbeiderne i tillegg har rett og plikt til å utøve skjønn, og gjennom det velge de beste løsningene for brukerne, gjør de splittede ansvarsforholdene det uklart hvem som skal utvikle tjenestetilbudet. Det blir et svarteperspill mellom stat, kommune og profesjoner.
Debatt
Den omfattende utdelingen av mat til fattige viser at vi trenger en debatt om hvorfor økonomisk vanskeligstilte ikke i større grad fanges opp av velferdsstatens sikkerhetsnett. Dette bør ikke formes som en kritikk mot de som frivillig gjør en stor innsats med å hjelpe mennesker som lider nød. Men de frivillige organisasjonene har ikke tilstrekkelige ressurser til å sikre velferden for fattige i Norge. Innholdet i hjelpen varierer mye, og i mange kommuner eksisterer nesten ikke de frivillige mattilbudene.
De frivillige matstasjonene kan heller ikke bidra til sosial integrering av vanskeligstilte. Det er ikke sosialt integrerende å stå i en kø for å få en pose mat. Det trengs derfor en mer grunnleggende diskusjon om velferdsordningene, og særlig sosialhjelpen, er utformet slik at de når fram til de som trenger dem mest.
[1] Tone Fløtten, Inger Lise Skog Hansen, Gunhild Astrid Frisell og Mads Thau (2023). Mathjelp på dugnad
En undersøkelse av det norske matutdelingstilbudet. FAFO-rappport 2023-29.
[2] Lima, I. (2023). Få mottakere av sosialhjelp i 2022 – men økning mot slutten av året.
Arbeid og velferd nr.2-2023
[3] Poppe, C og Kempson, E. (2023). Dyrtid 4: Det er ikke over ennå. Husholdenes økonomiske trygghet i august 2023. SIFO-rapport 11 – 2023.
[4] Hattrem, Aurora (red.) (2022). Økonomi og levekår for lavinntektsgrupper 2022. Rapporter 2022/45. Statistisk sentralbyrå.
[5] SSBs statistikkbank, tab. 10724
[6] Grimen, H. og Molander, A. (2008) Profesjon og skjønn. I Molander. A. og Terum LI. Profesjonsstudier, Universitetsforlaget
Kommentarer