Finans til det felles beste

(London): Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken avholdt nylig sitt årlige vårmøte. Ifølge arrangørene resulterte møtet i et «kraftig budskap» preget av tro på framtiden og «vilje til samarbeid». Men høystemt retorikk og gode intensjoner er ikke nok til å skape en virkelig inkluderende og bærekraftig økonomi som er egnet for det 21. århundre. Da må det dyptgripende, strukturelle endringer til.

Enkelte tar til orde for dette. Mia Mottley, statsminister på Barbados, har fremmet ideen om en “ny konsensus” mellom rikere og mindre rike land. FNs generalsekretær António Guterres har likeledes tatt til orde for en “felles agenda” – et veikart for globalt samarbeid mellom ulike lands myndigheter der målet er å gå fra “ideer til handling”.

Reformer av internasjonal finans og internasjonalt samarbeid er avgjørende for hvordan vi «praktiserer kapitalisme». Hvis vi tar en «felles agenda» på alvor, må den suppleres med ny økonomisk tenkning som vektlegger det felles beste.

Det internasjonale pengesystemet som vokste fram i kjølvannet av andre verdenskrig, var utvilsomt en viktig innovasjon. Men strukturen til dette systemet er ikke lenger formålstjenlig. Utfordringene vi står overfor i dag – fra klimaendringer til folkehelsekriser – er komplekse, sammenvevde og globale. Våre finansinstitusjoner må gjenspeile denne virkeligheten.

Det at myndigheter, internasjonale finansinstitusjoner og multilaterale utviklingsbanker må ta hensyn til det som er til det felles beste er et veletablert prinsipp.

Fordi finanssystemet gjenspeiler logikken til hele det økonomiske systemet, vil dette kreve en mer grunnleggende endring: Vi må utvide vår horisont og endre den økonomiske tenkningen som lenge har ligget til grunn for oppdragene gitt til de internasjonale institusjonene. Dersom vi skal forme framtidens markeder og samtidig maksimere nytten for folk flest, trenger vi en helt ny form for økonomisk tenkning.

Innenfor det meste av dagens økonomiske tenkning gir man staten og multilaterale aktører ansvar for å fjerne hindre til økonomisk aktivitet, redusere risiko ved handel og finans og sørge for likebehandling av bedrifter. Som følge av dette flikker myndigheter og internasjonale utlånsinstitusjoner marginalt på markedenes virkemåte, framfor å gjøre det som må til: å bevisst forme det økonomiske og finansielle systemet for å fremme det som er til det felles beste.

Dette bidrar til å forklare hvorfor vi har kommet så kort i arbeidet med å oppnå FNs bærekraftsmål, som etter planen skal oppnås innen 2030. Og mens handling og konkrete tiltak lar vente på seg, bidrar dette også til å forklare hvorfor kostnadene knyttet til å nå bærekraftsmålene stiger.

Med dagens system er vi ikke i stand til å svare raskt på kriser, langt mindre å forhindre dem. Som følge av dette har finansieringsgapet knyttet til bærekraftsmålene steget fra 2500 milliarder dollar i året før koronapandemien til mellom 3900 og 7000 milliarder dollar i dag. Det er selvsagt viktig å kompensere land for det økonomiske tapet og den skade de påføres som følge av klimaendringene eller andre kriser. Men det vil kreve en mer proaktiv tilnærming dersom man ønsker å skape den type bærekraftig, inkluderende og motstandsdyktig økonomi som man har sett for seg ved utformingen av FNs bærekraftsmål og agendaen knyttet til disse.

Dersom land skal investere i håndteringen av felles utfordringer, må de kunne dra nytte av et mer rettferdig globalt finanssystem.

Samtidig sliter mange utviklingsland med en stor gjeldsbyrde, forsterket av et internasjonalt handels- og pengesystem som favoriserer rike land. For å forhindre, formilde og forberede seg på kriser, trenger utviklingsland «tålmodig», langsiktig finansiering. Spørsmålet er hvordan disse midlene kan mobiliseres og hvordan man kan styre dem i riktig retning.

Svaret må gjenspeile prinsippet om det felles beste. Det at myndigheter, internasjonale finansinstitusjoner og multilaterale utviklingsbanker må ta hensyn til det som er til det felles beste er et veletablert prinsipp. Det er f.eks. utbredt enighet om at god styring må til for å håndtere digitaliseringen, styre det grønne energiskiftet i riktig retning og verne om folkehelsen. Men denne enigheten sitter fast i en tenkemåte som er basert på sluttvurderinger (ex post): Staten griper kun inn for å rette opp i markedssvikt. I stedet bør statlige aktører bevisst og formålsrettet forme – ja, selv være med på å opprette – markeder der det felles beste er det primære målet.

Handling basert på forhåndsvurderinger (ex ante)

Et slikt system krever resultatorientering. Det krever samarbeid og kunnskapsdeling. Det krever også rettferdighet, tilgjengelighet og bærekraft. Og det krever transparens og ansvarlighet. På hvert av disse områdene er «hvordan» like viktig som «hva».

Det første steget i retning av å sørge for at finansinstitusjoner støtter opp om det felles beste er å etablere et klart samfunnsoppdrag. De 17 bærekraftsmålene – med sine 169 underliggende mål – gir oss et ideelt rammeverk. Men myndigheter, internasjonale finansinstitusjoner og multilaterale utviklingsbanker må gi klart uttrykk for sine mål og forplikte seg til å utforme redskapene, institusjonene og de finansielle instrumentene som må til for å fremme dem.

Koronapandemien har vist oss hvor viktig det er å få til et bredt samarbeid – innen og på tvers av landegrenser

Dette vil innebære en helt ny tenkning rundt “samfunnskontrakten” mellom stat og næringsliv. Myndigheter (så vel som internasjonale finansinstitusjoner og multilaterale utviklingsbanker) bør ta i bruk innovative insentiver, partnerskap og betingelser for å få privat finansvirksomhet til å tilpasse seg samfunnsoppdraget.

For eksempel har den tyske statseide banken KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) bidratt til å fremme det grønne skiftet ved å utstede lån til stålindustrien forutsatt at bedriftene som får lån reduserer ressursbruken og klimagassutslippene. Slike inngrep fungerer ikke ved å likebehandle bedrifter, men ved å endre på spillereglene for å oppnå ønskede resultater.

Hvis dette gjøres på riktig måte, kan samfunnsoppdrag skifte fokus fra å finansiere spesifikke sektorer eller visse typer bedrifter til å fremme ambisiøse mål som krever samarbeid på tvers av ulike sektorer og som involverer ulike former for bedrifter. Framfor å plukke vinnere, vil staten koordinere handlemåter på tvers av sektorer blant bedrifter som er villig til å delta.

For det andre har koronapandemien vist oss hvor viktig det er å få til et bredt samarbeid – innen og på tvers av landegrenser – for å håndtere globale utfordringer. Likevel har rike land, med hjelp fra et defekt system for immaterielle rettigheter, hamstret vaksiner etter at de ble tilgjengelige. Og påfølgende forsøk på å støtte opp om effektiv omfordeling har vært langt fra tilstrekkelig. Dersom tilgjengelighet og rettferdighet hadde vært uttrykte mål, kunne slik “vaksine-apartheid” ha vært unngått. Og mer enn én million liv kunne ha blitt reddet.

Dessverre virker det som om verden er på vei bort fra samarbeid. Økt spenning i forholdet mellom USA og Kina øker faren for finansiell fragmentering. Og sprikende investeringsstrategier blant regionale multilaterale utviklingsbanker gjør vondt verre.

Multilaterale utviklingsbanker, som til sammen sitter på 509 milliarder dollar i aktiva og utlån, må spille en sentral rolle i arbeidet med å fremme oppdragsorienterte tiltak, fordi de typisk tilbyr utviklingsland betinget finansiering. I sin nylig publiserte SDG Stimulus-rapport, har FN beregnet at multilaterale utviklingsbanker kan øke sine utlån med 487 milliarder dollar – og nesten 1900 milliarder hvis nasjonale myndigheter hadde bidratt med mer kapital. Dersom man skal gjøre bruk av disse lånene til det felles beste og få mest mulig ut av dem, må multilaterale utviklingsbanker nedfelle felles mål i sine mandater.

Det er ikke mulig å oppnå en målorientert fellesgode-tilnærming uten et finanssystem som er rettferdig, ansvarlig og troverdig.

Mer generelt kan vi si at en fellesgode-tilnærming krever et omfattende rammeverk for samarbeid, samordning og kunnskapsdeling på globalt nivå. Hva som regnes som kollektiv intelligens må bli klart definert. Og strukturer som hemmer utviklingen av slik intelligens (som immaterielle rettigheter) må reformeres.

Likeledes: Dersom land skal investere i håndteringen av felles utfordringer, må de kunne dra nytte av et mer rettferdig globalt finanssystem. Mer spesifikt trenger de tilstrekkelig administrativ kapasitet til å kunne ta imot internasjonale finansmidler, inngå kontrakter med bedrifter som maksimerer verdiskaping som kommer folk flest til gode og sørge for at penger blir brukt på en måte som fremmer det som er til det felles beste. (Å sette kapasiteten bort til mellomledd er ikke løsningen.)

For det tredje: Kondisjonalitet er et avgjørende virkemiddel for å sikre at rettferdighet, tilgjengelighet og bærekraft innarbeides som en sentral del av kontrakter og finansielle instrumenter. Koronavaksinen som ble produsert av Oxford og AstraZeneca var relativt rimelig og lett å transportere og distribuere globalt fordi den oppfylte en viss betingelse: Den var lett å lagre i et helt vanlig kjøleskap eller kjøleanlegg. Pfizer-BioNTech-vaksinen, derimot, krevde kostbar ultra-kjølig lagring og transport da den ble godkjent.

Slike eksempler viser hvorfor kondisjonalitet må ligge til grunn for initiativ som Verdensbankens finansformidlingsfond (Financial Intermediary Fund). Dette fondet gjør bruk av offentlige og private ressurser. Målet er å styrke evnen til å håndtere pandemier på en bedre måte – gjennom forebygging, beredskap og respons – på nasjonalt, regionalt og globalt nivå.

Dette vil kun være mulig hvis vi erstatter dagens paradigme, basert på ideen om å rette opp i markedssvikt

For å gjøre mest mulig ut av midlene den har til rådighet, bør finansformidlingsfondet forplikte seg til å inkludere «fellesgode»-betingelser i sine kontrakter (f.eks. knyttet til immaterielle rettigheter og prisregulering). Målet bør være å sørge for inkluderende styring og allmenn tilgjengelighet.

Til slutt: Det er ikke mulig å oppnå en målorientert fellesgode-tilnærming uten et finanssystem som er rettferdig, ansvarlig og troverdig. Men dagens globale finanssystem er utformet til å være reaktivt. Dermed fremmer det kortsiktighet og opprettholder det skjeve forholdet mellom landene i nord og sør. Dersom vi skal klare å endre på dette, må vi i første omgang reformere styringen av Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken, slik at utviklingsland kan få større innflytelse.

Videre: Dersom vi styrker mekanismer som sørger for bedre transparens og mer ansvarlighet, kan det bidra til å forhindre misbruk av midler og annen uønsket atferd: underslag, skatteunndragelse og bedrageri. Finansformidlingsfondet kan bidra på dette området ved å kreve transparens-relaterte betingelser når de inngår partnerskap med multilaterale utviklingsbanker om investeringer i prosjekter i privat sektor.

I den nye rapporten til FNs generalsekretær, som ble publisert denne uken, kan vi lese at det «definerende prinsippet» som ligger til grunn for «Agenda 2030 for bærekraftig utvikling» er et «felles løfte» gitt av alle land om at de vil «arbeide sammen for å sikre rettighetene og velferden til alle» og at dette skal skje «på en sunn og fremgangsrik planet». Men «halvveis til 2030 står dette løftet i fare» for ikke å bli innfridd.

Dersom vi skal klare å innfri dette løftet, må vi få på plass en bedre form for internasjonal finansiering. Dette vil kun være mulig hvis vi erstatter dagens paradigme, basert på ideen om å rette opp i markedssvikt, med en tenkemåte som vektlegger hva som er til det felles beste.

Oversatt av Marius Gustavson

Mariana Mazzucato er grunnlegger og leder av Institute for Innovation and Public Purpose (UCL) og er leder av Council on the Economics of Health for All (WHO). Hun har (sammen med Rosie Collington) skrevet boken The Big Con: How the Consulting Industry Weakens Our Businesses, Infantilizes Our Governments, and Warps Our Economies (Penguin Press, 2023).

Copyright: Project Syndicate, 2023.
www.project-syndicate.org