Forutsigbarhet, nei takk?

30.mai skal Stortinget behandle regjeringens forslag om en grunnrenteskatt for havbruket. Skatten ble først grundig utredet av Havbruksskatteutvalget i 2019 og er diskutert i flere år. Regjeringen har bestemt at skatten skal innføres fra 1.januar i år. Likevel er skattens nøyaktige innretning fortsatt ikke avklart.

Et knapt flertall bidrar til uforutsigbarhet for næringslivet og et ustabilt skatteregime.

Regjeringspartiene Ap og Sp trenger bare støtte fra SV for å få flertall for sitt forslag. Regjeringen ønsker imidlertid å samle et bredt flertall bak skatten. Alle partiene på Stortinget ble derfor invitert til forhandlinger.

Frp forlot forhandlingene først. Deretter takket for MDG seg, og nå har høyresidens opposisjonspartier valgt å trekke seg fra forhandlingene.

Det er synd. Et knapt flertall bidrar til uforutsigbarhet for næringslivet og et ustabilt skatteregime.

 

Regjeringens forslag 

Saken er denne: Oppdrettsnæringen har over tid har hatt ekstraordinær avkastning basert på bruk av våre felles ressurser. Regjeringen har derfor foreslått å ilegge oppdrettsnæringen en såkalt grunnrenteskatt. Det innebærer at næringen skal betale en høyere skatt enn vanlig selskapsskatt. Grunnrenteskatten innebærer også at staten blir en medinvestor. Staten tar en del av inntektene, men dekker også en like stor del av kostnadene selskapene har. Det er ulike måter å skattlegge grunnrente på. Regjeringens forslag er en såkalt kontantstrømskatt for lakseoppdrett i sjø, der alle investeringer trekkes umiddelbart fra før skatten beregnes.

Regjeringen har gjort en del endringer etter høringsrunden, der de har lyttet til ulike aktører. Skattesatsen i regjeringens forslag ble for eksempel opprinnelig satt til 40 prosent, men er nå nedjustert til 35 prosent.

Særlig fire områder har vært viktige – og vanskelige – i forhandlingene.

Regjeringen foreslår videre et bunnfradrag på 70 millioner kroner. For å bestemme hvilket grunnlag skatten skal beregnes utfra, vil regjeringen opprette et uavhengig prisråd fra 2024, etter modell fra oljesektoren. Det er ikke anslått hvor store skatteinntekter forslaget vil gi, og regjeringen viser til at det vil variere fra år til år.

Regjeringen foreslår også å øke den såkalte produksjonsavgiften til 90 øre per kilo. Denne avgiften ble innført i 2021 og tilfaller kommunene og fylkeskommunene hvor det pågår oppdrett. I 2023 var avgiften på 56 øre per kilo. Denne trekkes fra krone for krone mot grunnrenteskatten, og blir en mekanisme for å fordele inntektene ved skatten og sikre kommunene forutsigbarhet og en stabil inntektsstrøm.

Særlig fire områder har vært viktige – og vanskelige – i forhandlingene. For det første: en diskusjon om (størrelsen på) et bunnfradrag. For det andre: avgrensninger om hvor skatten skal gjelde. For det tredje: en diskusjon om miljøkrav skal bli en del av avtalen. Og til slutt – hvilken sats skatten skal ha.

 

Bunnfradrag eller ei 

Regjeringens forslag medfører at bare selskaper med over 70 millioner i overskudd vil betale grunnrenteskatt. Det betyr at bare de største selskapene og der overskuddet er betydelig, vil betale grunnrenteskatt. Felles for disse er at de har en stor andel utenlandske eiere. Verken Havbruksskatteutvalget som utredet en grunnrenteskatt på havbruk i detalj, eller Skatteutvalget,  som så på skattesystemet mer under ett, støtter tanken om et bunnfradrag. Skatteutvalget peker på at bunnfradraget vil svekke den økonomiske effektiviteten av skatten.

Forslaget om et bunnfradrag har med andre ord ingen økonomisk begrunnelse, og må leses som politisk smøremiddel for å gjøre den nye skatten mer spiselig.

En av grunnene til at ekspertene er kritiske til et bunnfradrag er at det kan gi insentiver til å organisere virksomheten sin på en måte som unngår beskatning, for eksempel ved å etablere flere selskaper og dermed utløse flere bunnfradrag. Det pekes også på endret selskapsstruktur i retning flere, faktisk kan gi økt miljørisiko, for eksempel i form av spredning av lakselus.  Forslaget om et bunnfradrag har med andre ord ingen økonomisk begrunnelse, og må leses som politisk smøremiddel for å gjøre den nye skatten mer spiselig.

Både regjeringspartiene og de andre partiene på Stortinget ønsker å vise at de gjør forskjell på små og store aktører – spesielt ettersom det utenlandske eierskapet er dominerende hos de største.

Skatteutvalget peker på at det er mer effektivt å redusere skattesatsen dersom målet er at mer av grunnrenten, altså det ekstraordinære overskuddet, skal bli værende i næringen. Her burde man ha klart å bli enige om et lavere bunnfradrag, mot at det for eksempel i tillegg kommer noen nye direkte andre ordninger rettet mot de små og mellomstore aktørene i havbruksnæringen.

 

Hva skal skattens grunnlag være?

En annen diskusjon er hvilket grunnlag skatten skal ha. Regjeringens forslag er begrenset til grunnrenten som oppstår den tiden oppdrettsfisken står i fjorden, og altså ikke andre deler av verdikjeden, som fôrproduksjon og videreforedling. En utfordring er at næringen kan forsøke å tilpasse seg skatten gjennom å flytte overskuddet fra denne delen av verdikjeden til en del der skatten er lavere. Mange av oppdrettsselskapene eier hele verdikjeden, og kunne for eksempel ordnet seg slik at slakteriene kjøpte laksen fra merdene til en lav pris.

Overskuddet og skatten ville dermed blitt redusert der skatten var høy. I sitt nye forslag har regjeringen derfor lagt til grunn at prisingen av fisken i merdene skal skje i regi av et såkalt normprisråd som forsøker å fastsette markedsprisen på laks. Dette er etter modell fra oljebransjen.

I regjeringens forslag er det leddene i verdikjeden som får offentlig generert ekstraprofitt skatten ilegges.

Næringen selv peker på at en utfordring ved at skatten ilegges en del av verdikjeden er at de store investeringene skjer andre steder i verdikjeden enn grunnrenten de nå skal skattlegges for. Følger man denne argumentasjonen får altså ikke næringen nyte godt av å ha med staten som medinvestor der de faktisk trenger den. Men det er altså ikke i tilgrensende aktiviteter som for eksempel foredling at grunnrenten er. Det er, rent skatteøkonomisk sett, liten forskjell på et lakseslakteri og et ordinært slakteri. Da bør de også stå overfor samme skatt. I regjeringens forslag er det leddene i verdikjeden som får offentlig generert ekstraprofitt skatten ilegges.

Dette punktet er helt avgjørende. Få partier vil mene det er legitimt at staten henter ut større andeler overskudd bare fordi en næring går godt. Det spesielle med oppdrett er to forhold som potensielt sett gir ekstraordinær høy avkasting. Før det første bruker næringen felles samfunnsressurser som en viktig innsatsfaktor. For det andre regulerer myndighetene ikke bare hvem som skal produsere laks, men også hvor mye som skal produseres. Den offentlige reguleringen begrenser mengden av produsert laks, øker dermed prisen, og gir de private oppdretterne en ekstraprofitt. Denne ekstraprofitten er skapt av det offentlige. Det er altså de leddene i verdikjeden som får offentlig generert ekstraprofitt som bør omfattes av grunnrenteskatt.

Det trekkes ofte fram at en suksessfaktor når det gjelder oljesektoren var at man bestemte seg for å ilegge næringen grunnrenteskatt tidlig.

Videre er skatten foreslått å gjelde lukkede anlegg i sjø, og ikke for eksempel landbaserte anlegg eller anlegg langt til havs. Her vil en grunnrenteskatt gi næringen verdifull fødselshjelp. For en aktør som står foran store investeringer og der inntjeningen fremdeles er usikker, vil det selvsagt ha stor betydning å få staten med på laget som medinvestor.

Det trekkes ofte fram at en suksessfaktor når det gjelder oljesektoren var at man bestemte seg for å ilegge næringen grunnrenteskatt tidlig. Da var det mindre motstand å spore. Når overskuddene økte, var premissene avklart på forhånd. Derfor kan man tenke at det er en god ide å utvikle grunnrentebeskatningen innen havbruk til å gjelde flere typer oppdrett allerede nå.

Det medfører selvsagt en risiko for staten. En forskjell fra oljenæringen var at fremtidig inntjening var mer åpenbar. Dette er annerledes innen havbruk på land og i sjø – det er fremdeles vanskelig å vite hvor lønnsomt det vil bli. Men en kan også argumentere for at dersom staten skal ta inn grunnrente bør den også være med på å dele risikoen ved nye oppfinnelser og teknologiutvikling. Kanskje kan forhandlingene føre til at man i alle fall blir enige om å utrede dette videre.

 

Miljø eller ei 

Næringen har i dag vesentlige utfordringer med eget miljøavtrykk. Lakselus, rømming og slamavfall fra produksjonen er noen av disse utfordringene. Noen partier har vært spesielt opptatt av at disse utfordringene blir del av diskusjonen om grunnrentebeskatningen.

MDG har pekt på at de er positive til innføring av en grunnrenteskatt på havbruk, men har krevd at den kombineres med en miljøavgift. De uttaler at de ikke har fått gjennomslag for dette og at det er årsaken til at de forlot forhandlingsbordet.

Med færre aktører som ivrer for miljøhensyn til stede under forhandlingene blir selvsagt trykket på dette mindre.

Det er ikke bare MDG som er opptatt av næringens miljøavtrykk. SVs Torgeir Knag Fylkesnes og Kari Elisabeth Kaski har fremmet et representantforslag, som behandles parallelt med saken om grunnrenteskatt. Her foreslår de strengere miljøkrav i oppdrettsnæringen. De vil legge om dagens trafikklyssystem, som i praksis regulerer rommet for vekst i antall tillatelser i ulike oppdrettsområder basert på omfang av lakselus.

Med færre aktører som ivrer for miljøhensyn til stede under forhandlingene blir selvsagt trykket på dette mindre.

 

Fram mot løsning

Til slutt har satsen vært et avgjørende punkt for bruddet i forhandlingene. Som nevnt foreslo regjeringen først en høyere sats enn det nåværende forslaget på 35 prosent. At satsen ble redusert skyldes delvis at næringen har argumentert for at de har gjennomført store investeringer tidligere som staten ikke har delt kostnaden med staten ved. Og flere partier ønsket seg altså en enda lavere sats.

Ekstraprofitten er altså skapt av det offentlige, og med kostnader for fellesskapet i form av konsekvenser for miljø og natur.

Regjeringspartiene skal etter sigende ha vært villige til å flytte seg noe, men ikke nok for få opposisjonspartiene til å bli ved forhandlingsbordet. Man kan argumentere for at satsen ikke er det viktigste her. Det er viktigere å tette hull knyttet til bunnfradrag slik at skatten ikke kommer skjevt ut fra hoppkanten og heller akseptere en lavere sats til å begynne med.

Det er imidlertid verdt å minne om at regjeringens forslag legger opp til at oppdretterne skal få godskrevet resterende verdi på de fysiske investeringene som allerede er gjort. Dessuten; den ekstraordinære profitten skyldes ikke først og fremst private investeringer, men offentlige reguleringer og bidrag. Oppdretterne har en beskyttet rett til å drive virksomhet. Dette har kostet oppdretterne lite. 97 prosent av alle tillatelser er delt ut gratis eller til fast pris. Regjeringens regulering av produksjonsmengden bidrar videre til det store overskuddet. Ekstraprofitten er altså skapt av det offentlige, og med kostnader for fellesskapet i form av konsekvenser for miljø og natur.

 

Skatt til besvær

Denne vinteren og våren har vært preget av mange diskusjoner om landets skattepolitikk. Forrige uke ble det klart av Skatteutvalgets rapport havner i en skuff. Det er synd at regjeringen ikke legger opp til en helhetlig gjennomgang av skattesystemet som kunne sikret bærekraft, konkurransekraft og rettferdighet for framtida.

Det er imidlertid bra at regjeringen holder fast på forslaget sitt om å innføre en grunnrenteskatt for havbruket – som er bredt og grundig utredet og anbefalt av de fleste økonomer.

Bransjens enorme kamp mot grunnrenteskatten viser tydelig at de har en enorm grunnrente å forsvare.

Regjeringen bør ikke lytte til aktører som nå krever omkamp om skatten. Næringen selv bedyrer at de er mest opptatt av stabile rammevilkår. Derfor bør de bekymre seg over at Stortinget ikke klarte samle seg om en felles utforming, som på sitt beste kunne forbedret regjeringens forslag og viktigst – gitt forutsigbarhet over tid.

SV har vært heldigvis vært tydelige på at de vil finne en enighet med regjeringspartiene. Bransjens enorme kamp mot grunnrenteskatten viser tydelig at de har en enorm grunnrente å forsvare. Lønnsomheten i næringen de siste årene har vært svært høy, og de siste årene i økende grad tilfalt noen få, rike eiere. En grunnrenteskatt, som det er bred faglig enighet om vil bidra både til en rettferdig fordeling av inntektene opparbeidet på våre felles ressurser, og dessuten bidra til hensynet om et mest mulig effektivt skattesystem.