Lese NOU med blå, blå briller?

Tidligere denne måneden leverte Velferdstjenesteutvalget sin rapport, og ble raskt omfavnet av meningsbærere og politikere som er tilhengere av mer konkurranse og brukervalg i velferden. Aslak Storsletten mener rapporten kan få debatten inn på riktig spor. Det håper jeg han har rett i. Sjefen for NHO Service og Handel, Anne Cecilie Kaltenborn, slo fast at utvalget «knuser myter om privat velferd». Det er jeg også enig i, men kanskje ikke på den samme måten Kaltenborn mener.

Jeg ønsker meg også en mer saklig og kunnskapsbasert debatt om private aktører i sentrale velferdsoppgaver. Men jeg lurer nesten litt på om vi har lest samme rapport.

Utvalget, ledet av professor Kåre Hagen, har særlig tatt for seg to spørsmål. Det ene er hvor lønnsomt markedet for velferd egentlig er, og om det er mulig å si at det høstes en såkalt superprofitt, for eksempel fordi virksomheter har tilgang på særlige fordeler. Det andre spørsmålet er hvilke utfordringer ved konkurranseutsetting og tilskuddsordninger til private virksomheter på velferdsområdet som bør vurderes løst, for eksempel med nye og bedre reguleringer eller samarbeidsmodeller.

Meravkastning, et annet ord for superprofitt, er altså hverken påvist eller utelukket

La oss først se hva utvalget sier om lønnsomhet. På s. 26 kan vi lese at «Flertallet utelukker ikke at det realiseres meravkastning utover normalavkastning (superprofitt) i de ulike velferdssektorene» men også at «det ikke er mulig å anslå størrelsen på denne presist nok ved å anvende standardmetoder for beregning av superprofitt på eksisterende regnskapsdata uten omfattende justeringer». Meravkastning, et annet ord for superprofitt, er altså hverken påvist eller utelukket. En slik konklusjon kan ikke sammenliknes, slik Kristin Clemet gjør i Aftenposten, med å fortsatt mistenke noen for korrupsjon til tross for at det ikke er funnet bevis. Forskjellen ligger selvfølgelig i at korrupsjon er straffbart, og dermed er gjelder det grunnleggende rettsprinsippet om at enhver er uskyldig til det motsatte er bevist. Utvalget har ikke drevet etterforskning, de har utført en økonomisk analyse.

Det er ikke forbudt å tjene gode penger. Debatten burde derfor heller ikke handle om grådighet eller om moral, noe den dessverre har en tendens til å gjøre. De kommersielle så vel som de ideelle aktørene utvalget studerer, operer på en markedsplass politikerne har laget og invitert dem inn i. Det er likevel interessant å vite om deres virksomhet er uvanlig lønnsom, fordi det kan tyde på at markedsplassen gir dem noen særlige fordeler eller ikke fungerer så godt.

Når det fortsatt er både store variasjoner og stor uklarhet i lønnsomheten av kommersielle velferdsoppgaver, da kan det fortsatt tenkes at vi trenger bedre politiske løsninger. Som sagt, et høyere saklighetsnivå i debatten er ønskelig.

Når det fortsatt er både store variasjoner og stor uklarhet i lønnsomheten av kommersielle velferdsoppgaver, da kan det fortsatt tenkes at vi trenger bedre politiske løsninger

Utvalget konkluderer med at rusomsorg, barnevern, barnehager, helse og omsorg i dag omsettes i såpass komplekse selskapsstrukturer og med så uoversiktlige pengestrømmer at de vanskelig lar seg følge, og dermed kan man ikke konkludere med hvor stor profitt de faktisk har. Det er likevel mulig å si noe, og utvalget drøfter ulike mål på lønnsomhet.

Flertallet mener driftsoverskudd, altså forskjellen på inntekter og utgifter, er mest relevant, mens et mindretall tar til orde for at det interessante heller burde være eiernes avkastning på sin egenkapital. Med andre ord: hvis du investerer i for eksempel en barnehage, hvor mange kroner kan du hente ut hvert år som avkastning. Det viktigste argumentet mot det siste synes ironisk nok å være at velferdstjenester krever lite kapital, og mest arbeidsinnsats, og dermed at faktisk egenkapital er vanskelig å måle. Med andre ord kan du få mye ut av lite kapital, til svært lav risiko.

La oss nå likevel se på driftsresultat. Driftsoverskudd på tvers av alle virksomheter utvalget har studert, er i snitt litt høyere enn 5 prosent, men med betydelige variasjoner. Det er, som utvalget påpeker, ikke kjempehøyt. Men det er også et gjennomsnitt. Noen tjener lite, noen veldig mye. For eksempel er det sånn at én av tre barnevernsaktører har driftsmargin over 15 prosent. Det er til tross for at utvalget skriver at: «Utvalget vurderer at barnevernet er et område hvor bruk av private aktører er knyttet til særlige utfordringer, og hvor tillit kan være en egnet styringsmekanisme. Dette er blant annet begrunnet i sårbare brukere, komplekse tjenester, vanskelig observerbar kvalitet og informasjonsasymmetri. Private tiltak som etableres for å møte enkeltbarns særskilte behov, som kommersielle enetiltak, kan innebære særlig høy risiko for at profittmotiv overskygger hensynet til barnets beste.»

Noen tjener lite, noen veldig mye

I asylmottak realiseres marginer over 15 prosent hos tjue prosent av virksomhetene. Blant barnehager tilhørende store konsern har mer enn 3 av 10 driftsmargin på over ti prosent, mens én av ti barnehager går med underskudd. Det siste er selvfølgelig også et problem for barn som må bytte barnehage og nettverk dersom barnehager de går i skulle gå konkurs.

Et mindretall har imidlertid påpekt at avkastning på egenkapital hos de samme virksomhetene er hele 18,5 prosent, som også må sies å være ganske høyt i en sektor der risiko er nesten null.

Det vi også kan slå fast på bakgrunn av utvalgets rapport, er at det ikke er hensynet til kvinnelige gründere som fremover skal forsvare et økt privat innslag i velferdsstaten. I Dagens Næringsliv 10. desember beklager Guro Angell Gimse seg over mangelen på kvinner i inntektsstoppen, og mener det ville vært lettere dersom kvinner kunne tjene masse penger på for eksempel barnehager. Det er mulig de kan, men da bør de helst eie eller lede et stort barnehagekonsern. De små gründerne er for lengst i ferd med å bli skvist ut fra barnehagesektoren. Det er fordi det samme skjer i markedet for velferd som i de fleste andre markeder: konsolidering i færre og større virksomheter.

Med dagens situasjon er det altså svært vanskelig å konkludere med hvor lønnsom velferd er, og utvalgets viktigste funn er at akkurat det burde være enklere.

Med dagens situasjon er det altså svært vanskelig å konkludere med hvor lønnsom velferd er

Det mer interessante med rapporten enn vurderingene av lønnsomhet, er likevel drøftingene utvalget har tillatt seg om markedets begrensninger på så komplekse tjenester som helse, omsorg, opplæring og barnevern. Det er særlig interessant fordi utvalget selv, ved inngangen til arbeidet, ba departementet om å avklare om de i den andre delen av arbeidet skulle (a) vurdere hensiktsmessigheten av private innslag i velferdstjenestene, eller (b) komme med forslag til forbedringer innenfor rammen av dagens tilnærming, altså at det skal være et slikt innslag. Svaret fra departementet var b. Målet om like stort eller større privat innslag, ville ikke regjeringen at skulle problematiseres.

Her kan det i forbifarten nevnes at på dette området er regjeringen ikke helt i takt med befolkningen, som i økende grad er skeptiske til private løsninger for det offentliges regning. I 2001 svarte litt over 60 prosent at de var delvis eller helt enig i at «Mange oppgaver ville blitt bedre og billigere løst, dersom de ble overført fra det offentlige til private selskaper». I 2019 mente under 40 prosent det samme.

Et premiss for utredningen og utvalgets arbeid har altså vært å gjøre det beste ut av situasjonen slik den er. Med et slikt utgangspunkt er det oppsiktsvekkende hvor mye utredningen likevel problematiserer både konkurranse som virkemiddel og realiteten i valgfrihet i betydningen valg av leverandør.

Slik jeg leser rapporten stiller den noen betimelige spørsmål om verdien av både konkurranse og brukervalg. Og dette altså til tross for at utvalget ble bedt om å vurdere løsninger innenfor dagens tilnærming.

Antakelsen om at konkurranse fremmer kvalitet er utbredt, og Civita-leder Kristin Clemet synes sammenhengen «virker åpenbar». Utvalget slår fast at konkurranse, som i teorien kan tenkes å fremme kvalitet og senke pris i et ordinært marked, har store begrensninger på velferdsområdet.

De peker på at «Særtrekk ved marked, bruker og tjenestens art gjør det mer krevende å hente gevinster ved konkurranse i denne sektoren. At det er krevende innebærer for det første at det er høye transaksjonskostnader forbundet med å bruke private aktører. For at det skal være «lønnsomt» å bruke private, må gevinsten av å innføre virksom konkurranse, overstige transaksjonskostnadene knyttet til inngåelse, oppfølging og kontroll av kontraktene/tilskudd. For det annet kan særtrekkene innebære at det ikke er mulig å få til virksom konkurranse innenfor alle tjenesteområdene».

Antakelsen om at konkurranse fremmer kvalitet er utbredt

Det er viktige poeng, og det er en analyse man sjelden hører, og ofte møter mye motbør mot, i den offentlige debatten om privates rolle i velferdsstaten. Dermed er det altså interessant, men også litt overraskende, at rapporten er så godt mottatt nettopp blant de sterkeste forsvarerne av økt konkurranse. Men det skal sies at jeg ikke har sett så mange av dem gjengi akkurat disse sitatene fra rapporten.

Utredningen leverer også en fornuftig problematisering av begrepet valgfrihet, når de påpeker at «Om tjenesten er kompleks, kan brukervalg være mer utfordrende å etablere og få til å fungere effektivt. Dette gjelder også om bruker er lite autonom og ikke i stand til å ta rasjonelle eller kvalifiserte valg» og videre at «For eksempel kan forhold som kognitiv svikt (demens), umyndighet (barnevern, barnehager) eller generell livsbelastning (sykdom, arbeidsløshet) gjøre dem mer sårbare enn vanlige forbrukere. Adgangen for disse brukergrupper til å foreta rasjonelle eller kvalifiserte valg eller mulighet for å avsløre kvalitetssvikt vil derfor ofte være begrenset. Og nettopp vissheten om dette, kan gi uønskede insentiver hos leverandørene.»

Valgfrihet på områder som barnehager og sykehjem, skriver de, har dessuten begrenset verdi så lenge det ikke er overkapasitet. Og det er det jo ikke. Med andre ord: du tar den barnehageplassen du får. Dessuten er det mange hensyn som for foreldre vil veie tungt imot å shoppe seg fra den ene barnehagen til den andre hvis man ikke er fornøyd, sånn som barnas venner, tilknytning og stabilitet. Også dette understreker utvalgets rapport.

I den videre debatten håper jeg disse innvendingene vil studeres og vurderes nøye. Som Christine Meyer og Victor Norman minner om i boken Ikke for å konkurrere, er det jo slik at «Offentlige virksomheter er der for å ta seg av oppgaver som innbyggerne (i hvert fall et flertall av dem) mener det er bedre å håndtere i fellesskap enn å overlate til individer og markeder» og dermed at «Jo likere offentlig virksomhet ble privat, markedsbasert ditto, desto fjernere kom den fra selve begrunnelsen for dens eksistens».

En viktig konklusjon fra det grundige arbeidet utvalget har gjort, er at vi mangler en god begrunnelse for når og hvorfor det er lurt å trekke inn ideelle og kommersielle krefter.

En viktig konklusjon fra det grundige arbeidet utvalget har gjort, er at vi mangler en god begrunnelse for når og hvorfor det er lurt å trekke inn ideelle og kommersielle krefter. For det kan det være. Det kan for eksempel være fordi etterspørselen svinger mye (som for asylmottak), tilbudet skal bygges opp raskt (som på barnehageområdet for tjue år siden), eller det trengs spisskompetanse som det ikke gir mening å bygge opp i offentlig egenregi. Det er også mange gode begrunnelser, og lange tradisjoner, for å spille på ideelle organisasjoner som utfyller og ofte går foran de offentlige.

Problemet her er at slik vi innretter oss i dag, skvises de ideelle ut til fordel for kommersielle og betydelig større konsern. Og hvis brukervalg er reelt begrenset og konkurranse har liten kvalitetsfremmende effekt, er det ikke åpenbart hvorfor vi trenger store barnehagekonsern finansiert av skattebetalerne.

Et interessant forslag som løftes frem, er nettopp å pålegge en grundigere drøfting av hensikten med og gevinstene av å konkurranseutsette en oppgave eller åpne den for kommersielle tilbydere, før man gjør nettopp det. Det kunne også være interessant med et offentlig utvalg som faktisk fikk mandat til å vurdere om det var så lurt å gjøre velferd til marked. Men det får bli fra en annen regjering.