FOTO: Fra filmen "Dagen er din"

Gi meg de brennende hjerter

Det er avgjort ikke de gale professorene med de nye tankene som har sittet i Produktivitetskommisjonen.

Filmens univers er full av historier om mennesker som er for smarte og tenker for stort for sitt eget beste. Men som likevel tar verden litt videre. De som ser nye løsninger, som tenker nytt, og som stiller spørsmål ved måten vi gjør ting på.

I filmen «Dagen er din» utfordres konservative og strenge verdier av Robin Williams’ kreative og frihetssøkende professor Keaton. I «Good Will Hunting» er Will for smart for sitt eget beste. For ikke å snakke om alle problemene William Nash møter på. Men det er ikke de gale professorene med de nye tankene som har sittet i Produktivitetskommisjonen.

Det var høye forventninger til den norske produktivitetskommisjonen. Det er ikke ofte professorfaktoren er så høy i norske offentlige utredninger (NOU) som i NOU 2016:3. Noen ganger setter Regjeringen ned utvalg av ulike interessegrupper. Ikke denne gangen. Partene i arbeidslivet er ikke representert. Minoriteter og marginaliserte grupper er ikke representert. Hele landet, by og land, kirke og stat, er ikke representert.

Hva snakket de om på første møte?

Produktivitetskommisjonens medlemmer er der fordi de er eksperter. Fire av dem har doktorgrad i økonomi. En av dem er en ledende stemme på teknologi og en annen leder en av Norges mest teknologiintensive og effektive etater. Regjeringen har laget et utvalg som er klokere enn dem selv. Da burde de få svar de ikke selv allerede hadde tenkt på.

Siden produktivitet handler om hvordan vi får mest mulig ut av minst mulig – handler det jo om alt. Det er så stort at det nesten er handlingslammende. Man kan mistenke at det er akkurat det kommisjonen også har tenkt.

Etter å ha pløyd gjennom hele rapporten, lurer man egentlig mest på en ting: Hva snakket de om på første møte? Spurte de hverandre: hva skal vi egentlig med en produktivitetskommisjon? Hva kan vi bidra med som ikke gjøres av noen andre? Hvordan kan vi løfte den norske debatten om produktivitet og legge et godt grunnlag for politiske beslutninger? Kanskje gjorde de det. I så fall burde de gjort litt mer av det.

Første del av andre rapport gir velkjente begrunnelser for hvorfor produktivitet er viktig. Produktivitet og arbeidsinnsats bestemmer hvor mye penger vi har til velferd i framtida. Slik innledes også mandatet kommisjonen har fått. Bakgrunnen for Produktivitetskommisjonens utredning er dermed mye den samme som vi tok med oss fra Finansdepartementets Perspektivmeldingen fra 2013: Skal vi opprettholde velferdsnivået, må vi øke inntektene (flere i jobb som produserer mer per time) og redusere utgiftene (flere i jobb og en mer effektiv offentlig sektor).

Det er også bra at Produktivitetskommisjonen setter produktivitet opp mot andre mål. Produktivitet måler hvor mye vi får ut av hver time jobbet. Vi vet at høy produktivitet også kan presse noen ut av arbeidsmarkedet. Dermed kan produktiviteten også være høy rett og slett fordi mange ikke har jobb. Spania hadde for eksempel i 2012 og 2013 den høyeste veksten i arbeidsproduktivitet i eurosonen. Dette til tross for at produksjonen falt med over 3 prosent i samme periode.

Årsaken til produktivitetsøkningen er at antall sysselsatte personer (folk i arbeid) sank mer enn produksjonen. Andelen sysselsatte personer var nede i 55 prosent av befolkningen i arbeidsdyktig alder. Produktivitetskommisjonen sa det slik i sin forrige rapport: «Inkludering av grupper i randsonen av arbeidsmarkedet vil kunne øke arbeidstilbudet. Dette vil være samfunnsøkonomisk svært lønnsomhet, selv om høyere sysselsetting blant eldre, innvandrere, uføre og syke isolert sett trolig vil redusere den målte gjennomsnittsproduktiviteten» (NOU 2015:1, s. 59).

I kapittel fire gjør Produktivitetskommisjonen også litt det samme som Perspektivmeldingens framskrivninger. Ulike vekstbaner for sysselsetting, tjenester og produktivitetsvekst i offentlig og privat sektor illustrerer hvordan det kan gå med statsfinansene framover. I kommisjonens framskrivninger antakelsene litt ulike og dermed også resultatet. Men som kommisjonen også påpeker, er det uansett er lite vi vet om framtida.​

Det er vanskelig å si noe nytt og reflektert når så mange vanskelige tema skal få plass.

Så kommer de til analysen av hva som er problemet. Det er mye som er bra her også. Men ikke så mye nytt, og heller ikke så tydelig prioritert. Og noen ganger litt misvisende. Kommisjonen peker på flere enkeltforhold som kan begrense produktivitet. Sterk vekst i antall ansatte i direktorater og departementer er dyrt. Veksten kan ha sammenheng med overdreven måling og kontrollhysteri, sier kommisjonen. Kompliserte anbudsprosesser er tidkrevende og gir ikke nødvendigvis gir beste resultat. Ineffektiv bruk av knappe menneskelige ressurser i helsevesen og politi svekker tjenester og gir dårlig ressursbruk. Vi er ikke verdensmestre i forskning eller innovasjon og vi utdanner ikke flest realister.

Men det blir lite plass til hvert problem. Det er vanskelig å si noe nytt og reflektert når så mange vanskelige tema skal få plass. Og lett å bli sleivete. Det er det flere eksempler på i rapporten, blant annet i kommisjonens analyse av befolkningens generelle kunnskapsnivå. Det er for få som fullfører yrkesfaglig utdanning, sier kommisjonen. For stort frafall i høyere utdanning, for få som studerer realfag og for få toppforskere. Og resultater i internasjonale prøver tyder på at norsk skole er altfor dårlig. Analysen er bare delvis riktig.

Først yrkesfag. Det er riktig at framskrivninger tyder på at vi trenger flere fagarbeidere i framtida. Alle nivåer trenger i økende grad teknologisk og digital kompetanse. Kommisjonens svar er at vi har overteoretisert yrkesfagene. I forsøk på å heve det allmenne kunnskapsnivået i befolkningen og å stimulere til å velge yrkesfag, har vi bygget mer generell studiekompetanse inn i yrkesfagene, samtidig som alle har fått rett til videregående opplæring. Og altfor mange faller fra. Men om det er teorityngde som gjør dette, eller andre forhold, vet vi ikke nok om.

Forskere på Fafo fant flere andre forklaringer i 2010 – de fleste av dem ting som skjer lenge før videregående. Samtidig som mye tyder på at vi trenger fagarbeidere, er det ikke klart at dagens fagarbeidere har den kompetansen arbeidsmarkedet etterspør. De som fullfører videregående yrkesfaglig opplæring får ikke nødvendigvis læreplass. Bedriftene oppgir at lærlingene mangler praktiske ferdigheter og dermed konkurrerer med billig arbeidskraft fra Øst-Europa. Dette er sammensatte problemstillinger. Derfor har også Regjeringen laget fem ekspertutvalg som skal finne bedre løsninger på yrkesutdanningen.

Den andre påstanden fra kommisjonen er at for få velger realfag, og at utdanningsinstitusjonene dessuten har for sterke insentiver til å opprette billige fag. Men ekspertgruppen som vurderte finansiering av universiteter og høyskoler i 2014 fant «ingen klar indikasjon på at institusjonene prioriterer billige studietilbud» og mente dessuten at «studentene foretar rimelig fornuftige utdanningsvalg basert på den informasjonen de har, og ut fra sine egne styrker og svakheter. Søkerne til ulike utdanningstilbud reagerer på endrede signaler fra arbeidsmarkedet og avspeiler dermed til en viss grad også samfunnets behov, men det er en forsinkelse i systemet».

En tredje påstand er at norske forskere i for liten grad publiserer i verdenstoppen.

En rekke kampanjer og ulike tiltak for å styrke unges utdanningsvalg er satt i sving de siste årene. Søkningen til realfag økte med 11 prosent fra 2014 til 2015 og med 25 prosent fra 2012 til 2015. Og er det egentlig mer realfag som er svaret på et framtidig produktivt arbeidsliv med høy deltakelse? Eller er det mer komplisert enn som så? Skal vi tro Ludvigsenutvalgets grundige gjennomgang av internasjonal forskning på det store spørsmålet «Hvilken kunnskap trenger vi i framtida», er svaret langt mer enn realfag. Vi trenger tverrfaglig kompetanse. Dybdelæring. Læringsevne. Digital kompetanse. Tiltak for å bedre underbygge informerte utdanningsvalg kunne med fordel vært styrket ytterligere, og deres effekter er også gjenstand for omfattende forskning og analyse, blant annet på NIFU. Det er ikke så enkelt som at flere må ta realfag.

En tredje påstand er at norske forskere i for liten grad publiserer i verdenstoppen. Norsk forskning er blitt mye bedre de siste årene målt i publikasjonspoeng i internasjonale tidsskrift. Men få når helt til topps. Det er et problem hvis målet er å ha flest mulig helt på toppen. Produktivitetskommisjonen drøfter ikke om publikasjonspoeng og tellekantsystemet er egnet hverken til å sikre produktiv forskning eller produktivitetsfremmende forskning. Er den beste forskningen et resultat av god resultatstyring? Eller helt andre ting? Det ville vært en interessant analyse.

Mest bemerkelsesverdig er kanskje påstanden om at skolen er for dårlig. Som Tankesmien Agenda viser i notatet «Kan det måles», er prøver viktig, men en svært liten del av nødvendig kunnskap om skolen. Informasjonen vi får fra PISA og andre tester, er ingen fasit eller måling på «kvaliteten» i skolen. Prosjektleder for PISA og førsteamanuensis Marit Kjærnsli ved Universitetet i Oslo, sa det slik til Aftenposten: «Vi må ikke overdrive funnene, men det er viktig å se hva norsk skole gjør bra og hvilke utfordringer vi har. Rangeringen er ikke vesentlig, men vi bør se på hva vi eventuelt kan lære av andre land». Enda mindre kan prøvene si oss om hva som må gjøres. Flere lærere, bedre lærere, nye læreplaner, lengre skoledag, mer basisferdigheter eller mer tverrfaglighet. Skolens innhold er heldigvis utførlig drøftet i Ludvigsenutvalgets utredning «Fremtidens skole». Prøvene gir oss nyttig, men ikke tilstrekkelig informasjon.

Når utvalget skal foreslå løsninger blir det enda vanskeligere å få øye på de kloke ekspertene. De låter mer som flinke byråkrater.

På noen områder er tiltak vurdert så nøye at de allerede er omtalt i andre NOUer. Produktivitetskommisjonen støtter Arbeidstidsutvalgets flertallsinnstilling. De gjentar forslag fra Brochmannutvalget om å fjerne kontantstøtte og skatteklasse 2. De gjengir Scheelutvalgets analyse av lik beskatning av formuesobjekter. Kommisjonen støtter forenklingsutvalgets vurdering om at innkjøp ikke bør romme samfunnsmål utover det enkelte innkjøp – for eksempel krav om klimahensyn, bruk av lærlinger eller andre hensyn. Og de gjentar regjeringserklæringens mål om mer effektiv godkjenning av utdanning fra utlandet. Videre er kommisjonen tilhengere av kommunereformen, men den er jo allerede i gang.

Amagasin_mandag_hvit 3

Andre ganger virker det som de har glemt sin egen oppfordring om at man i større grad bør vurdere flere mulige løsninger opp mot hverandre. Ifølge Produktivitetskommisjonen bør alle reformer og tiltak utredes nøye. «Utredningene bør fortrinnsvis gjøres av uavhengige eksperter og fagfolk», sier de. Og videre: «Før beslutninger fattes må alternative løsninger være vurdert» (s. 41). Men har kommisjonen selv gjort dette? For det finnes ofte mer enn én løsning. Økt konsentrasjon av og større resultatkrav til forskningsmidler kan være en måte å nå opp internasjonalt i flere sammenhenger. Men det finnes også andre tilnærminger til hvordan forskning bør finansieres og styres.

Hvordan skal vi sørge for at alle som jobber også lærer – hele tiden?

Blir forskere flinkere av flere tellekanter? Og er mer toppforskning viktigere enn mer god forskning i nærheten av virksomheter og forvaltning? Strengere opptakskrav og styring av studievalg kan gi noen ønskede resultater og andre uønskede. Statlig eierskap har både fordeler og ulemper. Hvorvidt subsidier av landbruket er svaret, avhenger av hvordan vi verdsetter norsk matproduksjon. Overdreven resultatrapportering og kontrollbehov skaper et stort byråkrati, understrekes det. Men likevel skal resultatrapportering styrkes. Vekst i sysselsetting i offentlig sektor kobles i rapporten med normer for ressursbruk – som oftere forekommer i førstelinjen. For eksempel er det neppe krav om antallet førskolelærere per barn i en barnehage som sprenger de offentlige personalbudsjettene.

Hvis Produktivitetskommisjonen ville bidra med noe unikt, burde de valgt en annen tilnærming. De burde ikke stupt ned i enkeltsektorer og kommet med ferdige løsninger på spørsmål som andre også utreder. De burde gjort oss klokere på hva som bidrar til produktivitet og hvilke dilemma vi vil møte på veien. Undret seg. Stilt spørsmål ved etablerte sannheter. De kunne for eksempel tatt for seg de tre driverne for produktivitet og pløyd dypere ned: Hva bidrar til og hemmer produktivitet og hvilke hensyn må veies opp mot hverandre? Da kunne de nøyd seg med tre kapitler:

  • Kunnskap på alle nivåer og i mange former er med på å styrke produktivitet. Kommisjonen sier mye om kunnskap – særlig høyere utdanning og forskning. Men forskning på internasjonalt toppnivå er likevel ett av mange mål som politikere må prioritere og veie opp mot andre mål. En annen og helt sentral faktor som vil avgjøre vår vekstevne i framtida er hvorvidt skolen klarer å fange opp flere unge før de faller fra. Og at alle elevene tilegner seg kompetanse de vil få bruk for i livet og i arbeidslivet. Er det viktigere å sørge for at alle blir med hvis det betyr å endre skolens innretning for alle? Har vi blitt så ivrige etter å bli like flinke som sørkoreanerne i PISA at vi har kastet på båten det som var bra med norsk skole og som vi vet at framtida trenger? Er det sammenheng mellom de som faller fra og dem som føler et stadig økende prestasjonspress? Og hvordan kan kompetente medarbeidere bidra til produktivitet? Mye forskning tyder for eksempel på at fast ansatte får mer kompetansetilføring og at trygge ansatte er mer innovative. Kanskje betyr dette enda mer for produktivitetsveksten enn satsing på internasjonal toppforskning.

Produktivitetskommisjonen burde tatt for seg ulike former for kunnskap og kompetanse på ulike stadier i livet og sett dem i sammenheng. Hva er sammenhengen mellom utdanning, forskning og produktivitet og hvordan sørger vi for både et generelt høyt kunnskapsnivå i befolkningen og et arbeidsliv som rommer flere? Hvordan skal vi få flere til å jobbe lengre og hvilken kompetanse trenger de da? Hvordan skal vi sørge for at alle som jobber også lærer – hele tiden? Særlig hvis flere bytter jobb oftere eller tilknytning til arbeidslivet endrer seg? Og hvordan sørger vi for innovative arbeidsplasser?

Forklaringen på høy norsk produktivitet har tradisjonelt ligget i det vi kaller den norske modellen. En sammenpresset lønnsstruktur som presser frem teknologi og kreativ destruksjon. Kommisjonen anerkjenner den norske modellen og trepartssamarbeidets betydning for norsk omstillingsevne. Men den samme modellen kan ifølge kommisjonen stå i veien for innovasjon, sier de. Og sveiper innom internasjonal forskning uten at de har tid til å drøfte den særlig grundig. I kapittel 6 kan vi lese at Acemoglu m.fl. (2014) mener den nordiske modellen leverer gode resultater fordi det er andre land som leder an i innovasjonen. Disse forfatterne fremhever også at den amerikanske modellen gir sterkere insentiver til innovasjon enn de nordiske, særlig gjennom større lønnsforskjeller som gjør det mer lønnsomt å yte ekstra innsats.

Er det mulig å se for seg velstandsvekst som ikke kan måles som vekst i BNP?

Men det er ikke alle enige i. Joseph Stiglitz (2015) mener derimot at sikkerhetsnettet i de nordiske landene, i form av generelle velferdsordninger med gjennomgående høyt nivå på ytelsene, har bidratt til innovasjon ved å redusere risikoen ved å feile. Det er jo en spennende motsetning. Som utvalgets professorer med fordel kunne sett nærmere på. Men mer får vi ikke vite om den og det er bare det første perspektivet som får plass i sammendraget.

  • Produktivitetskommisjonen er også opptatt av teknologi. Det er viktig å unngå dårlige teknologiinvesteringer i offentlig sektor, sier de. Men gitt alle mulighetene – hva er det som hemmer nødvendige investeringer og prioriteringer i teknologi? Hvilke teknologiendringer har størst potensial for å øke effektivitet og produktivitet? Hvor er det mest behov for nye teknologiske løsninger og hva står i veien for å utløse dem?

Viktige barrierer kan være manglende kompetanse, usikkerhet i markedet og manglende ressurser til å investere i teknologi som vil redusere kostnadene på sikt. Vi har også tydelig sett i byggebransjen de siste årene at produktivitetsveksten faller når tilgang på lavtlønnet arbeidskraft svekker arbeidsgivers insentiver til å investere i ny teknologi. Det gir oss et vanskelig dilemma fordi vi gjerne vil ha flere inn i arbeidsmarkedets samtidig som vi må opprettholde høye lønninger for å sikre høy produktivitet.

Hvilke sammenhenger er det mellom arbeidslivets organisering og vår evne til å adoptere ny teknologi? Kan internasjonal og norsk forskning lære oss noe om dette? Hvis én av tre arbeidsoppgaver kan automatiseres, hvordan sørger vi for at folk har nødvendig kompetanse til å supplere og håndtere teknologien? Har kommunene riktige rammebetingelser for å investere i teknologi som kan redusere behovet for sykehjemsplasser? Har teknologibedriftene tilstrekkelig forutsigbarhet til å skaffe investeringer, utvikle og skalere løsninger? Ingenting av dette får vi mer kunnskap om fra produktivitetskommisjonen.

  • Kommisjonen sier mye fornuftig om problemene med organisering av offentlig sektor. Overdreven og detaljert målstyring i offentlig sektor gjør at vi kaster bort mye tid på rapportering og måling framfor å produsere tjenester. Dette hemmer produktivitet, fleksibilitet og innovasjon. Men de lander fort på enkle løsninger: mer resultatmåling og økt fleksibilitet i arbeidslivet.

Internasjonal forskning på organisering av offentlig sektor og tjenesteproduksjon har langt flere og ulike svar. For eksempel har Benington og Hartley (2001) beskrevet tre paradigmer som de kaller Traditional Public Administration, New Public Management og New Public Governance. Den siste har en del til felles med moderne ledelses- og organisasjonslitteratur. Mye av det handler om hvordan mennesker som leverer tjenester gjør det best mulig. Kunnskapsarbeidere motiveres ikke av insentiver, men av medvirkning. BI-forskerne Kuvaas og Dysvik viser at ansvarliggjøring av medarbeidere gir bedre økonomiske resultater, mer fornøyde ansatte, lavere fravær og mindre konflikter.

Mange ville nok likevel ønsket meg noe mer.

Forskerne Kuvaas og Dysvik har også undersøkt sammenhengen mellom ansattes opplevelse av mål som absolutte og ansattes prestasjoner. De viser at medarbeidere som oppfatter mål som justerbare underveis, presterer bedre enn de som tolker mål som absolutte og ufravikelige størrelser. Og at mange oppfatter mål som nettopp absolutte. Følelsen av såkalt jobbautonomi styrker altså kvaliteten på arbeidet. Er det slik at insentiver og resultatmål motiverer institusjoner, organisasjoner og kunnskapsarbeidere? Kan dette være en annen viktig forklaring på ineffektive løsninger i helse og omsorg?

På to områder er produktivitetskommisjonen også oppsiktsvekkende konservative i sin tilnærming til statens rolle i store utfordringer. I klimaspørsmålet, som i liten grad drøftes i rapporten, har de bestemt at kostnadseffektivitet på kort sikt alltid må gå foran. «Klimapolitikken bør være sektorovergripende og kostnadseffektiv» sier kommisjonen, og advarer mot nasjonale sektormål. Men den politikken har vært rådende i tjuefem år og utslippene har økt i samme periode. I sin omtale av innkjøpsprosesser er kommisjonen opptatt av at «ikke-anskaffelsesfaglige krav ikke bør være en del av anskaffelsesregelverket». Det må tolkes som at staten ikke kan bruke sin markedsmakt til for eksempel å presse frem økt bruk av lærlinger eller mer miljøvennlige løsninger.

Det er også enda større spørsmål utvalget ikke stiller. Som virkelig ville gjort dem interessante. Hvor mye produktivitetsvekst er mulig? Vi har de siste tiårene hatt en historisk høy vekst i produktivitet. Kan det fortsette? Eller vil Jeremy Rifkin få rett i at i framtida kan energi og varer produseres nesten uten kostnad og dermed gjøre langt høyere levestandard mulig uten samme vekst i inntekt? Hva betyr i så fall en slik økonomi – der infrastruktur koster og produksjon er nesten gratis – for fordelingen i samfunnet? Er det mulig å se for seg velstandsvekst som ikke kan måles som vekst i BNP?

Slike spørsmål og flere ønsker jeg meg fra landets professorer. Muligens forsvant de brennende hjertene og kloke hodene på vei inn i Finansdepartementets displinerende møterom. Muligens var det tilfeldig at dette utvalget hadde så få politikere og så mange professorer. I så fall har regjeringen fått den rapporten de ba om og vi har fått den vi fortjente. Mange ville nok likevel ønsket meg noe mer. Vi må lete videre.

AMagasin_mandag 2