Stykkevis og delt

De siste ukene har skattedebatten rast. Formuesskatt, boligskatt og grunnrenteskatt er blant skattene som har satt fyr på både avisspalter og kommentarfelt. Problemet er at hver enkelt skatt blir diskutert hver for seg. Det er en debatt på lobbyistenes premisser.

Det er synd. Skattesystemet vårt har to hovedoppgaver. For det første skal de finansiere velferdstjenestene våre i dag og investeringer for framtida. Det er nødvendig for å sikre et godt forsvar, et effektivt rettsvesen, et helsevesen som kan ta vare på folk og å gi folk muligheter gjennom tilgang til utdanning. For det andre skal skattesystemet bidra til en jevnere fordeling.

Det handler altså om å skatte smartere, ikke nødvendigvis mer.

Nivået på skatteinntektene, bestemmer hva fellesskapet kan betale for. Fordelingsprofilen avgjør hvorvidt vi lykkes med å utjevne forskjeller. Men også innretningen av skattesystemet – altså hva som skattlegges og hvordan – er viktig.

Med ujevne mellomrom er det behov for å rydde opp i skattesystemet, for å sikre at prinsippene om effektivitet og rettferdighet ivaretas når samfunnet og økonomien forandrer seg. Endringer i innretning kan gi større verdiskaping og mindre ulikhet selv uten at nivået på skattene økes. Det handler altså om å skatte smartere, ikke nødvendigvis mer.

De siste tiårene har vi gjennomført to større skattereformer. Den viktigste kom i 1992. Likebehandling, symmetri, kontinuitet, lave skattesatser og brede skattegrunnlag var sentrale hensyn bak reformen. Hovedmålet var å bedre ressursutnyttelsen i samfunnet.  For å oppnå det måtte det ryddes opp i et komplekst system med høye skattesatser og store muligheter for fradrag.

I 2005/2006 ble det gjennomført en ny reform som bygget videre på hovedlinjene fra 1992. Begge reformene hadde til felles at Stortinget så hele skattesystemet i sammenheng. Det har vi ikke klart siden.

I 2014 leverte det såkalte Scheel-utvalget sin innstilling. Bakgrunnen var en betydelig utvikling i internasjonal selskapsbeskatning. Det ga behov for å gjennomgå det norske skattesystemet på nytt. Selv om enkeltforslag ble fulgt opp av Stortinget, ble utvalget viktigste oppfordring skrinlagt. Utvalget mente nemlig at eiendom og forbruk burde skattes hardere, men at inntektsskatten burde reduseres.

Mange har funnet en skatt å hate.

I 2021 satte regjeringen ned et nytt Skatteutvalg, ledet av NTNU-professor Ragnar Torvik. Denne gangen var bakgrunnen mer sammensatt. To hovedutfordringer utvalget vurderte, handlet om flere eldre, noe som gir økte velferdsutgifter og lavere skatteinntekter, og færre oljeinntekter.  Utvalget leverte sin innstilling høsten 2022. De er enige med Scheel-utvalget om at et effektivt og bærekraftig skattesystem forutsetter lavere skatt på inntekt og mer skatt på forbruk, eiendom og klimaskadelig aktivitet. Økt bruk av grunnrentebeskatning er også blant Torvik-utvalgets anbefalinger. Utvalget mener forslaget deres kan gi mer velferd, lavere økonomiske forskjeller og lavere klimagassutslipp.

Utvalgets arbeid har i vinter vært på høring. Høringsinnspillene viser at mange har funnet en skatt å hate. Men det er få, om noen, som har vurdert helheten i reformen. En forutsetning for utvalgets arbeid var at forslaget skulle være såkalt provenynøytralt. Det vil si at en skatt må ned hvis en annen skal opp. Derfor blir det problematisk når sterke samfunnsaktører kun vurderer ulempen med en skatteøkning uten å ta de foreslåtte skattekuttene med i beregningen.

Økonomisk teori er tydelig på at en effektiv beskatning forutsetter et bredt grunnlag og lave satser.  Grunnen er at effektivitetstapet i økonomien øker raskt med høyere skattesatser. En av årsakene til det er at insentivene til å omgå og unndra skatt blir store når en ting skattes mye. Kort oppsummert er det derfor bedre å skattlegge mange ting litt, enn få ting mye. Det finnes også forskjell på gode skatter, mindre gode skatter og dårlige skatter. Et effektivt system bør ha flest skatter i den første kategorien.

Skattesystemet bør utformes slik at effektivitetstapet blir minst mulig og samfunnsgevinsten størst mulig.

De fleste skatter får konsekvenser. Det kan dreie seg om arbeidstilbud, sparing eller hvor det lønner seg å investere. Disse konsekvensene har konsekvenser for hvordan vi mennesker tilpasser oss. Slike konsekvenser, også kalt vridningseffekter, kan bidra til at samfunnet taper penger.

For eksempel kan høy skatt på inntekt føre til at det jobbes mindre. Motsatt kan lavere skatt på arbeid føre til at det jobbes mer, og at verdiskapingen øker. Vridningseffekter kan også være positive. Når vi skattlegger miljøskadelig aktivitet, kan det gi mindre klimaødeleggelse. Den samme mekanismen finnes også på utgiftssiden av statsbudsjettet. Et godt eksempel er kontantstøtten, som kan redusere arbeidstilbudet og dermed også skatteinntektene.

Skattesystemet bør utformes slik at effektivitetstapet blir minst mulig og samfunnsgevinsten størst mulig.

Ta grunnrenteskatten først, både grundig vurdert av det regjeringsnedsatte Havbruksskatteutvalget i 2019, så puttet i en skuff av regjeringen Solberg, for så å bli foreslått også av Torvik-utvalget. En grunnrenteskatt på havbruk er nemlig noe så sjeldent som en nøytral skatt. Godt utformet er en slik skatt nøytral og påvirker ikke beslutninger om hvor man investerer og har drift. Grunnen til det er at staten tar en like stor andel av investeringen som den tar av overskuddet. Staten blir en medinvestor.

Heldigvis har regjeringen her klart å stå imot det massive lobbypresset fra en næring som ikke ønsker å bidra mer.

Slike stedbundne skatter er spesielt viktige i en tid der kapitalen blir stadig mer mobil. Den største eieren i verdens største oppdrettsselskap, John Fredriksen, bor på Kypros, men tjener pengene sine på å utnytte norske fellesressurser gratis. Med andre ord: mennesker er mobile. Naturen er det ikke. En grunnrenteskatt vil derfor bidra både til en rettferdig fordeling av inntektene opparbeidet på våre felles ressurser, og dessuten bidra til hensynet om et mest mulig effektivt skattesystem. Men selv denne skatten møter massiv motstand. Heldigvis har regjeringen her klart å stå imot det massive lobbypresset fra en næring som ikke ønsker å bidra mer. Den endelige utformingen av skatten skal forhandles i Stortinget i mai, men den er allerede vedtatt innført fra 1.januar.

En av de andre skattene Torvik-utvalget har foreslått er en ny boligskatt. Det har satt sinnene i kok. Et illustrerende eksempel er interesseorganisasjonen Eiendom Norge. De har regnet ut at den gjennomsnittlige boligen i Oslo får nærmere 5.000 kroner mer i måneden med Skatteutvalgets forslag. Derfor advarer de mot hva som skjer dersom lønnsoppgjørene skal kompensere for den økte skatten. Det er lite redelig. For det første hviler selve regnestykket på feilaktige premisser, der resultatet blir høyere beskatning enn det utvalget faktisk foreslår. For det andre hopper de helt bukk over den helheten Torvik-utvalget skisserer; blant annet at økningen i boligskatt (17 milliarder) i svært stor grad motsvares av et foreslått kutt i dokumentavgiften (12 milliarder). Og enda viktigere, at økte inntekter fra eiendomsskatt skal redusere skatten på inntekt. Det vil naturligvis gjøre regnestykket helt annerledes.

Det er gode argumenter for å vurdere en slik vridning. Skatt på eiendom har få skadevirkninger sammenlignet med andre skatter. Vi får ikke færre boliger ved at disse skattlegges – man kan for eksempel ikke flytte boligen sin til Cayman Islands. Forskning viser dessuten at en boligskatt i Norge vil ha en omfordelende effekt. Skatt på eiendom kan til en viss grad påvirke atferd, men de fleste vil tenke at dette er ønskelig. At bolig i større grad likebehandles med andre formuesobjekter kan bidra til å kjøle ned et hett marked og gjøre det mulig for flere å komme seg inn.

For vanlige folk er det summen av skatt, og ikke hva som skattes, som er avgjørende og betyr noe.

De samme skylappene er synlige i diskusjonen om formuesskatt. Hvorfor er det mer rimelig å betale skatt på arbeid enn på formue? Selvsagt kan skatt på formue påvirke investeringer. Når en nordmann må betale formueskatt, blir det mindre penger igjen til investeringer. Men det debatten ikke reflekterer er at dette også gjelder andre skatter. Når jeg betaler skatt på arbeidsinntekten min, sitter jeg igjen med mindre penger til å kjøpe hytte eller reise til Syden – altså vil jeg bidra til lavere aktivitet i økonomien. Og nivået på inntektsskatten påvirker hvor mye jeg jobber. For eksempel har både Scheel-utvalget og Menon konkludert med at lavere selskapsskatt bidrar mer til verdiskaping enn kutt i formuesskatten.

Forskningen er også klar på at skatt på inntekt er langt mer skadelig i økonomien enn skatt på ulike former for eiendom, som arv, formue og fast eiendom. Formuesskatten er effektiv fordi den gjør andre, og verre, skatter mindre nødvendige.

Skatt handler altså alltid om alternativer. Og det handler om helhet. Signalene fra regjeringen er derfor skuffende. Senest denne uka var finansministeren ute og avblåste en ny skatt på eiendom. Det er rart at det å skatte folks hjem skal være så mye verre enn å skattlegge folks jobb, brød eller melk. For vanlige folk er det summen av skatt, og ikke hva som skattes, som er avgjørende og betyr noe. Derfor er det synd dersom politikerne bare er opptatt av hvilke skatter de er mot, uten å vurdere alternativene.

Dessverre har ikke hensynet til et effektivt, bærekraftig og rettferdig skattesystem noen egen lobby-organisasjon.