Vekstpolitikkens forvandling

Bistandsfeltet har lenge vært preget av to ulike tilnærminger. Noen ønsker å hjelpe mennesker direkte og redusere forekomsten av fattigdom blant enkelthusholdninger gjennom inntektsstøtte, økt tilgang til kreditt og ulike helse- og utdanningstiltak. Andre ønsker å gi flere økonomiske muligheter og øke den generelle produktiviteten gjennom tiltak som påvirker hele økonomien: makroøkonomiske og handelspolitiske tiltak samt rettslige reformer og reformer av reguleringsregimet. Vi kan kalle den første tilnærmingen sosialpolitikk og den andre vekstpolitikk.

Disse to formene for politikk er generelt komplementære – de utfyller hverandre. Overordnet økonomisk vekst hjelper ikke alltid alle i samfunnet, spesielt ikke de fattige. Derfor kan tiltak for å bekjempe fattigdom være nødvendig selv når vekstpolitikken virker. Av og til blir imidlertid sosial- og vekstpolitikken sett som substitutter.

Industrialisering har historisk vært helt avgjørende for å redusere fattigdom.

Den økte bruken av randomiserte eksperimenter har gjort det mulig for analytikere å avdekke årsaksforbindelser i sosialpolitikken (f.eks. i forhold til kontantstøtte, utdanningspolitikk og helsetiltak) på måter som sjelden er mulig med makroøkonomiske tiltak og andre tiltak som retter seg inn mot hele økonomien. Dette har i sin tur fått mange akademikere og praktikere til å nedgradere den praktiske betydningen av vekstpolitikk sammenlignet med sosialpolitikk.

Dette bør man ikke gjøre, fordi de virkelig årsakene til fattigdommen kan ligge utenfor de fattige husholdningene selv eller lokalsamfunnet de befinner seg i. Økonomisk utvikling krever produktive arbeidsplasser andre steder enn i jordbruket. Tiltak som bidrar til flere jobbmuligheter i byene og som får folk til å flytte fra landsbygda til urbane områder kan være langt mer effektive og i større grad øke inntekten enn om man hjelper folk til å bli bedre jordbrukere eller om man gir dem kontantstøtte.

Industrialisering har historisk vært helt avgjørende for å redusere fattigdom. Det er riktig at det gjerne tar tid før den industrielle økonomiske veksten kommer folk flest til gode. Under den industrielle revolusjonen i Storbritannia bedret levekårene til arbeidere i byene seg svært sakte, om i det hele tatt; det tok nesten hundre år før framveksten av fagforeninger og andre institusjonelle endringer rettet opp i det skjeve styrkeforholdet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Men i nyere tid har den raske, eksportorienterte industrialiseringen til de østasiatiske «tigrene» og Kina komprimert denne prosessen og frembragt fattigdomsreduserende mirakler side om side med vekstmirakler.

Hvordan bør så dagens vekstmodell se ut?

Det er klare tegn til at vi er på vei inn i en ny tidsalder der industrialisering ikke lenger vil kunne bidra i like stor grad til at generelle produktivitetsforbedringer vil heve levestandarden til det brede lag av befolkningen. Globale innovasjonstrender har i betydelig grad svekket fabrikkindustriens evne til å ta til seg ufaglært arbeidskraft. Andelen av verdiskapingen som tilfaller arbeidstakerne har falt raskt i fabrikkindustrien, spesielt for denne type arbeidskraft.

Og selv om globaliseringen har fremskyndet overflytting av fabrikkproduksjon fra avanserte økonomier til utviklingsland, har globale verdikjeder i liten grad bidratt til gode jobber. Årsaken er at de overfører kompetanse- og kapitalintensiv teknologi samtidig som forretningsmodellene er basert på importere innsatsvarer. I tillegg kommer mangel på integrering med den lokale økonomien. Fabrikkindustri i utviklingsland, som er i stand til å konkurrere globalt, opererer i økende grad som enklaver, i likhet med høyt kapitalintensiv, eksportorientert utvinningsindustri. Den kan bidra til økt eksport og høyere inntekt for små segmenter av økonomien, men den kommer ikke de fleste arbeidstakere til gode, spesielt de med minst utdanning.

Denne vekstmodellen kommer ikke bare til kort målt ut fra evnen til å redusere fattigdom og til å fremme sosial rettferdighet; den er heller ikke egnet til å fremme så mye vekst fordi høyproduktive aktiviteter kun omfatter en begrenset andel av økonomien og i liten grad kan øke i omfang. I likhet med at ressursrike økonomier sjelden vokser over lang tid (bortsett fra bytteforholdsboomer), er ikke industrialiseringsmodellen lenger i stand til å skape rask og vedvarende økonomisk vekst.

Framtidig «næringspolitikk» må i stedet vektlegge mindre tjenesteytende virksomheter, som stort sett ikke kommer til å bli eksportbedrifter.

Hvordan bør så dagens vekstmodell se ut? Som alltid er investeringer i humankapital, infrastruktur og bedre institusjoner absolutt nødvendig for langsiktig økonomisk fortjeneste. Dette er det som skal til for å ta igjen de rike landene. Men hvis vi skal kalle noe en vekststrategi, må den øke produktiviteten til den eksisterende arbeidsstyrken, ikke arbeidsstyrken som kan vokse fram i framtiden takket være slike investeringer.

Utviklingsland kan fortsatt øke produktiviteten i jordbruket og utvide produksjonen fra tradisjonelle avlinger til avlinger for salg eller eksport. Men selv med et mer produktivt jordbruk – og faktisk som et resultat av dette – vil unge arbeidstakere fortsette å forlate landsbygda og finne veien til urbane områder. De vil ikke få jobb på fabrikk, men i uformelle mikrobedrifter som tilbyr lavproduktivitetstjenester med få ekspansjonsmuligheter.

Derfor må framtidens vekstpolitikk rettes inn mot disse tjenestene, og man må finne måter å øke produktiviteten deres på. I realiteten vil få uformelle bedrifter vokse og bli «nasjonale vinnere». Men ved å tilby en rekke offentlige tjenester – hjelp med teknologi, forretningsplaner, reguleringer og opplæring i spesifikke ferdigheter – kan myndigheter slippe fri vekstpotensialet til de som har gode gründer-egenskaper. Tilgangen på slike tjenester kan komme på betingelse av at myndighetene holder tilsyn med virksomheten og setter visse mål for sysselsettingen. Dette vil legge til rette for positiv selv-seleksjon, der bare mikrobedrifter med større vekstevne vil velge å si ja til hjelp fra det offentlige.

Den beste sosialpolitikken er å skape mer produktive og bedre jobber for arbeidstakere med de laveste ferdighetene.

Tradisjonelt har næringspolitikk etter østasiatisk modell rettet seg inn mot de større og mer produktive produsentene som man tror vil kunne bli eksportører. Framtidig «næringspolitikk» må i stedet vektlegge mindre tjenesteytende virksomheter, som stort sett ikke kommer til å bli eksportbedrifter. Denne nye næringspolitikken, som retter seg inn mot lavproduktive deler av økonomien, kan både øke inntektene til de fattige i byene og styrke produktiviteten i de deler av økonomien som sysselsetter store deler av arbeidsstyrken.

Som følge av dette vil sosialpolitikken og vekstpolitikken i stadig større grad overlappe hverandre. Den beste sosialpolitikken – å legge til rette for vedvarende fattigdomsreduksjon og økt økonomisk sikkerhet – er å skape mer produktive og bedre jobber for arbeidstakere med de laveste ferdighetene. Med andre ord må sosialpolitikken vektlegge bedrifter like mye som husholdninger. Og den nye globale og teknologiske konteksten betyr at økonomisk vekst nå kun er mulig ved å øke produktiviteten i mindre, uformelle bedrifter som sysselsetter størstedelen av de fattige og den nedre middelklassen. Dermed kan vi endelig få en enhetlig utviklingspolitikk.

Copyright: Project Syndicate, 2021.