Hva betyr kunnskapsbasert?

Norske politikere sier stadig at politikk bør bygge på «kunnskap», «forskning» og «faglige råd». Er dette bare fraser de lirer av seg fordi det virker useriøst å være motstander av «kunnskap», eller mener de faktisk noe med det?

Googling av «kunnskapsbasert» i kombinasjon med «Erna Solberg» eller navnet på en av statsrådene hennes, «Monica Mæland», «Ketil Solvik-Olsen», «Torbjørn Røe Isaksen», «Solveig Horne» eller «Jan Tore Sanner» for eksempel, utløser tusener av treff – fra rundt 176 000 treff på Sanner til mer beskjedne 4 960 på Horne. Norge skal holde seg med en «kunnskapsbasert næringspolitikk», «kunnskapsbasert innovasjon» for «kunnskapsbasert fornyelse», «kunnskapsbasert reform av offentlig sektor» og «en kunnskapsbasert utvikling av oljebransjen». Det er «kunnskapsbasert i Drammen» og «kunnskapsbasert i Kongsberg» og dessuten behov for «kunnskapsbasert politikk for Nord-Norge». «Barnevernet må bli kunnskapsbasert», det samme må «politikken mot kjønnslemlestelse». Det trengs et «kunnskapsbasert lærerløft» og en «kunnskapsbasert tilnærming til nasjonale prøver».

Det står helt åpenbart ikke på viljen til å si at politikken må være kunnskapsbasert.

En overordnet strategi skisseres imidlertid alt fra Det hvite hus: å få folk til å velge ikke å velge.

Hva statsråder og andre norske politikere nærmere bestemt legger i det å kunnskapsbasere politikk, er det ikke alltid så lett å få tak i. Det dreier seg om «å la kloke hoder slippe til» naturligvis. Det dreier seg også om satsning på «forskning og høyere utdanning», «næringsklynger», «kunnskapsbedrifter» og «ledende teknologimiljøer».

Og det dreier seg ikke minst om å «konsekvensutrede», «evaluere» og «lytte til faglige råd». Men hva skal nå det bety?

Ordren som utgikk fra Det hvite hus sist høst om å forankre føderale offentlige tiltak i «atferdsvitenskap», var mindre vassen. Beskjeden fra president Barack Obamas administrasjon var at alle tiltak og programmer, der det gir mening og er mulig, skal basere seg på«forskningsfunn fra felt som atferdsøkonomi og atferdspsykologi om hvordan folk tar beslutninger og handler»: Utformingen av politiske tiltak må ta innover seg atferdsvitenskap om hvordan «individer, lokalsamfunn og bedrifter» faktisk «responderer på» tiltakene. Der dette alt blir gjort, heter det, for eksempel innenfor programmer for pensjonssparing og offentlig utdanningsstøtte, har det bidratt til «bedre resultater med færre kostnader for det amerikanske folk».

Livene våre har forhåndsvalg i seg.

I tiden framover skal atferdsvitenskap anvendes til «å hjelpe folk med å finne bedre jobber», få dem til å «leve lengre og sunnere liv», bedre deres muligheter til utdanning og «suksess på skolen», og sikre overgangen til «en lavkarbonøkonomi», blant annet. For å oppnå dette skal all føderal politikk og alle programmer der atferdsvitenskap har relevans, identifiseres; det skal utvikles strategier for hvordan «den beste atferdsforskningen» best kan anvendes, effekter skal evalueres i etterkant gjennom «rigorøs testing»; «eksperter på atferdsvitenskap» skal rekrutteres til relevante stillinger i forvaltningen; og departementer og andre offentlige etater skal utvikle nærmere samarbeid med «forskersamfunnet».

En overordnet strategi skisseres imidlertid alt fra Det hvite hus: å få folk til å velge ikke å velge – Choosing not to Choose, for å sitere tittelen på Harvard-professor Cass R. Sunsteins bok fra 2014.  Assosiasjonene man får til Sunstein er selvsagt ikke tilfeldige. Sunstein ledet Det hvite hus’ Office of Information and Regulatory Affairs fra 2009 til 2012, og ordren om atferdsvitenskap fra Obama, er åpenbart en senvirkning. I Choosing not to Choose, som i boken Nudge fra 2009 (skrevet sammen med Richard Thaler), tar Sunstein til orde for å legge til rette for smarte valg gjennom å dytte eller «dulte» folk litt i riktig retning. For eksempel ved at deler av inntekten spares automatisk, med mindre man reserverer seg, eller å sette salaten lettere tilgjengelig enn pommes frites i skolens kantine. «Det eneste som er verre enn ikke å ha noe valg, er alltid å måtte velge», skriver Oliver Burkeman i The Guardian om Nudge. Hva er mest paternalistisk, spør Sunstein – å tvinge folk inn i et regime der de hele tiden må foreta valg, eller å akseptere at noen ganger er det ikke å velge også et valg?

Sunstein var i Norge høsten 2015, og i en samtale med Inga Bostad og Anine Kierulf i Senter for menneskerettigheters talkshowserie «To damer og en te», utdypet han betydningen av å velge ikke å velge, eller nærmere bestemt av en egnet «arkitektur» av forhåndsvalg:

Politikk som faktisk virker, vil sjelden gjøre alle velgergrupper til lags.

«Livene våre har forhåndsvalg i seg. Mobiltelefoner har forhåndsvalg, datamaskiner har forhåndsvalg, nettsider har forhåndsvalg. Forholdet du har til arbeidsgiveren din, ektefellen din, hvis du har en, har forhåndsvalg. Forhåndsvalg er overalt, og de har en tendens til å bli opprettholdt» – dette er det sentrale og gjennomtestede atferdsvitenskapelige funnet – «fordi folk er travle og opptatte og ikke endrer dem. Hvis du automatisk er innmeldt i en bestemt plan, for eksempel en spareplan, kan det ha stor innvirkning på hvor mye penger du har når du blir eldre, selv om du kan melde deg ut bare ved å sende en rask mail, eller ved et museklikk».

Ideen har provosert mange i valgenes land USA – blant annet erkekonservative Glenn Beck, som mener Sunstein er den farligste mannen i Amerika.  For oss andre kan ideen høres tilforlatelig ut, og i utgangspunktet er den da også det: Det er for eksempel bare bra at det gjøres enklest mulig å spare til alderdommen. Riktignok kan dulting satt i system utarte seg til overformynderi; kritikere frykter som sagt det, men isolert sett utgjør pensjonssparing som «default position» knapt noen dramatisk frihetskrenkelse, om noen overhode, ikke minst fordi «folk kan si nei til dulte-alternativet hvis de ikke vil ha det», som Sunstein påpeker i samtalen med Bostad og Kierulf.

Mer problematisk er det at vektleggingen av dulting og valgarkitektur kan føre til det økonomiprofessor Gaute Torsvik kaller «politisk eskapisme»: «Politikarane går til dultepatruljen for å finne fjonge tiltak som ingen har noko imot, det er jo berre ein dult, mens dei burde grave i den gamle sekken og finne politikk som svir. For det som svir, det verkar», skriver Torsvik. Skal alle få reelt like utdanningsmuligheter og klimamål nås, er det neppe tilstrekkelig med en dult her og der. Det kan for eksempel trengs effektiv skattlegging – og økte og/eller endrede skatter vil noen nesten alltid ha «noko imot»: Politikk som faktisk virker, vil sjelden gjøre alle velgergrupper til lags. Eller for å bruke et annet av Torsviks eksempler: «Skal me få ned sukkerkonsumet må med innføre ein sukkerskatt som smakar surt. Det nytter ikkje berre med små dessertskåler».

Det er jo dessuten ikke bare forskere som kan vite ting av relevans for hvordan noe virker.

En annen uro i hvert fall jeg får i møte med Sunsteins atferdsvitenskapelige program, i det minste som det kommer til uttrykk i ordren fra Obama, er den ganske betydelige innsnevringen av hva som er relevante fagfelt for utviklingen av en kunnskapsbasert offentlig politikk. Det som gjelder er bestemte atferdsteoretiske retninger innenfor psykologi og sosialøkonomi, og, som Sunstein utdyper videre til Bostad og Kierulf, «randomiserte kontrollerte forsøk», en bestemt eksperimentell design, som «den gyldne standarden» for politikkutviklende forskning og evalueringsstudier.

Mye fint kan sies både om slike forsøk, og om hvordan man kan nyttiggjøre seg av dem. Men studier av hvordan folk beslutter, handler og responderer på endringer i omgivelsene, foregår jo også ut fra annen teori, og med andre metoder, innenfor økonomi og psykologi, men selvfølgelig også innenfor en rekke andre fag, fra sosiologi, antropologi og historie, til biologi og medisin. Juridisk forskning kan kanskje også ha noe å tillegge om hvordan reguleringer bør utformes hvis de skal virke målrettet? Og hva med teknologiske forskningsmiljøer – vil ikke disse kunne sitte på kunnskap av verdi for effektivisering av offentlig sektor?

Det er jo dessuten ikke bare forskere som kan vite ting av relevans for hvordan noe virker. At føderale byråkrater besitter vesentlig kunnskap om reguleringer og tiltak, er en litt gjemt, men like fullt fundamental forutsetning i Obamas ordre: Kongstanken er nettopp tett samarbeid mellom byråkrati og atferdsforskning til beste for «det amerikanske folk». Men man kan jo tenke seg andre som besitter konkrete og relevante kunnskaper om tiltakseffekter også. Hva med «individene, lokalsamfunnene og bedriftene» selv?

Hva menes med kunnskap og hvem er spurt?

Det paradoksale er at få har vært mer opptatt av betydningen av pluralisme for gode diskusjoner og beslutninger enn Sunstein selv. Grupper tenker bedre enn individer hver for seg, men bare om gruppene inkluderer ulike perspektiver, skriver for eksempel Scott E. Pages The Difference: How the Power of Diversity Creates Better Groups, Firms, Schools, and Societies fra 2007, en bok som er i ferd med å bli en klassiker på linje med Sunsteins og Thalers Nudge. Dette gjelder også ekspertfellesskap der mye forskning, inkludert forskning som er strengt eksperimentelt designet, slik Sunstein gjerne ser den, fremholder den avgjørende betydningen av kunnskapsmessig mangfold – såkalt epistemisk pluralisme – for argumentasjonskvalitet.

Det vil si: Er spørsmålet hvordan og hvorfor offentlige tiltak virker, er det optimale antageligvis ikke å rådføre seg utelukkende med forskere fra samme forskningsprogram.

Det kan dessuten være verdt å understreke at eksperter på hvordan noe er eller hvordan noe virker, naturligvis ikke uten videre har mer innsikt enn andre i hvilke mål det er verdt å forfølge. Det kan i og for seg gi god mening å snakke om «moralsk ekspertise», slik for eksempel Peter Singer drøfter i artikkelen «Moral Experts» fra 1972: Evnen til moralsk argumentasjon kan oppøves og moralsk dømmekraft kultiveres; det er slett ikke slik at alt er «like godt» på moralens område, og alle «like gode». Det er imidlertid liten grunn til å tro at atferdsviterne Sunstein og Obama har i tankene, er mer kompetente til å diskutere mål og avveie verdier og prinsipper enn mange andre.

Det hevdes da heller ingen steder i Obamas ordre at så er tilfelle, men ettersom diskusjoner om mål og hva som «fungerer» og «virker» for å nå dem i virkelighetens verden har en lei tendens til å veves sammen, melder problemstillingen seg med full tyngde. Det kan virke uskyldig og «nøytralt» når forskere nærmere definerer og «operasjonaliserer», som det heter, politiske mål om like muligheter og «lavkarbonøkonomi», før de undersøker hvilke tiltak som bidrar og ikke til måloppnåelse, og deretter anbefaler noen tiltak og av-befaler andre. I realiteten er det naturligvis langt derifra. Målavklaring og politikkanbefalinger involverer alltid verdivalg.

Kan vi være «mot»?

Jeg mistenker ikke Sunstein for ikke å vite dette. Instruksen han har inspirert fra Det hvite hus inneholder imidlertid ingen reservasjoner på dette punktet. Bevisstheten om forholdet mellom er- og bør-spørsmål, fag og politikk og atferdsvitenskapens grenser blant atferdsviterne som nå skal tre inn i føderal tjeneste, er dessuten etter all sannsynlighet høyst variabel. Resultatet kan bli et atferdsvitenskapelig basert teknokrati, som i realiteten blir superpolitisk, og som, på grunn av sin monofaglighet, kan komme til å leverer mindre gode svar også på «tekniske» spørsmål om hva som virker og ikke.

Når alt dette er sagt, er det likevel bedre – mye bedre – at myndighetene sier uttrykkelig hva de mener med å «kunnskapsbasere» politikk, enn at de meddeler lite eller ingenting. Det er først når noe sies, og aller helst i klare ordelag, at vi har noe å diskutere, og eventuelt kritisere.

I Norge er det hele mer uklart. Norske politikeres ofte uspesifiserte ordgyteri om at det ene eller det andre må være eller gjøres «kunnskapsbasert», er både totalt uangripelig og umulig å forholde seg til. Hva er det vi snakker om; hva er det vi kan eller skal mene noe om? Kan vi være «mot»? Hva menes med kunnskap og hvem er spurt?

Sentrale styringsdokumenter er ikke nødvendigvis mye klarere. Ta den nåværende norske utredningsinstruksen. I likhet med Obamas ordre, omhandler også den norske instruksen utredning og evaluering av politikk i det sentrale styringsapparatet: «Utredningsinstruksen omfatter arbeid med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak samt proposisjoner og meldinger til Stortinget», og «gjelder for utredningsarbeid som utføres i departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter» (1.3).

Instruksen administreres per i dag av Jan Tore Sanners Kommunal- og moderniseringsdepartement, og fremstår i mangt som et internt dokument for den norske sentralforvaltningen. Hovedsaken er prosessene internt i byråkratiet og koordineringen mellom departementer, direktorater og andre «underliggende» enheter. Både når noe skal utredes, blir utredet, eller er blitt utredet, finnes det detaljerte prosedyrer før høring, konsultasjon og samordning internt i styringsverket. Isolert sett finner jeg dette betryggende – god offentlig styring er helt avhengig av at slike prosedyrer er på plass og følges.

Slik selektiv bruk av ekspertise, er antageligvis en uomgjengelig del av politikken.

Utredning av offentlig politikk er imidlertid ikke kun et internt styringsmessig anliggende. «Når en sak er ferdig utredet», skal da også «fagdepartementet eller den underliggende instansen sende saken på alminnelig høring til alle berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner» (5.1). Noe nærmere om hvem som er «berørt», om de «berørte» bør bringes inn på ulike stadier i utredningsprosessen – slik sentrale departementer skal, i henhold til instruksen – og om den videre behandlingen av høringsinnspill, får vi ikke vite.

Det faglige grunnlaget for utredninger og evalueringer i norsk forvaltning står det også merkelig lite om i instruksen, med unntak av kravet om «grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser» (for eksempel 2.3.1). Jeg tenker for eksempel at det kunne være i norske borgeres interesse at offentlige utredninger utføres av forskere som beviselig er meritterte innenfor områder som er relevante for det de bes om å utrede. Kanskje hadde det også vært en fordel at forskerne som utreder ikke har utenom-faglige bindinger som kan stå i veien for uhildet granskning? Sett i lys av studier av Sunstein og andre, kunne det vel gjerne også stått noe om betydningen av å etterstrebe et visst perspektiv- og kunnskapsmangfold, så saken som utredes blir belyst kompetent fra ulike hold, og utover det «samfunnsøkonomiske».

Vi ser dessuten stadig hvordan politikere gjerne lytter til all verdens belæringer fra forskere og eksperter – så lenge rådene er egnet til å underbygge det politikerne mente på forhånd. Slik selektiv bruk av ekspertise, kirsebærplukking (cherry picking), er antageligvis en uomgjengelig del av politikken, men det hadde jo vært mulig å holde seg med en utredningsinstruks som i det minste omtalte problemet, og som til og med anviste at faglige råd i sin gang frem og tilbake i byråkratiet bør gjengis så balansert og sakssvarende som mulig.

En innvending vil naturligvis være at forvaltningen bør tilkjennes et visst skjønnsrom når den utreder eller bestiller utredninger – «alt» trenger ikke detaljreguleres. Men når det gjelder de internbyråkratiske prosedyrene for utredninger i og av det norske styringsverket, er som sagt detaljeringsnivået høyt. Den knappe tilnærmingen til spørsmål knyttet til inkludering av «berørte», og til bruk av forskning og kunnskapsgrunnlag, kan altså ikke skyldes noen prinsipiell motstand mot å beskjeftige seg med og regelfeste også i det små. En annen ting er at grunnleggende spørsmål om demokrati og kunnskapstilfang i det statlige utredningsvesenet, neppe fortjener å omtales som «detaljer».

Vi har imidlertid liten systematisk kunnskap om dette.

Det vil si: Hvis det hadde vært slik i det norske styringsverket at høringsinnspill alltid ble behandlet som de burde; hvis faglige råd alltid ble gjengitt og brukt på en rimelig måte; hvis ekspertene i «ekspertutredninger» alltid besatt for saken relevant kompetanse; hvis det alltid ble tilstrebet et rimelig mangfold av perspektiver; så kunne vi kanskje greid oss uten eksplisitte regler. Vi har imidlertid liten systematisk kunnskap om dette – det er gjort for lite forskning på norsk forvaltning ut fra slike spørsmål; vi vet med andre ord ikke at alt er som det bør være, og i møte med enkeltutredninger, reises det stadig kritikk som dreier seg om nettopp disse sidene ved offentlige utredningsprosesser: Kunnskapsgrunnlaget var for snevert, sammensetningen av utvalget for skjevt, faglige råd ble ikke innarbeidet, høringsinnspill ble ikke tatt adekvat høyde for, også videre, også videre. Situasjonen nå er med andre ord et ganske problematisk misforhold mellom utbredte og rimelige oppfatninger om hva en «god» offentlig utredning er, og en utredningsinstruks som i praksis godkjentstempler prosesser der mye kan være galt fatt.

Det skal derfor bli interessant å se hva som står i den nye utredningsinstruksen som Regjeringen lanserer i neste måned. Det vi vet alt nå er at ansvaret for instruksen flyttes til Siv Jensen og Finansdepartementet, og at de nye reglene innebærer mer makt til dette departementet, samt «forenklinger». Jeg skal ikke kategorisk utelukke at begge deler trengs, men la meg antyde at jeg tror andre revideringer er langt viktigere og mer presserende.