Skal jeg telle deg også?

Ingen liker å bli redusert til et tall. I Prøysen-fortellingen Geitekillingen som kunne telle til ti, ble den ivrige killingen først upopulær blant de andre dyra, som slett ikke ville telles. Antakelig skjønte de ikke vitsen. I fortellingen kunne han heldigvis gjøre nytte for seg gjennom å sørge for at ikke mer enn ti ble med båten over elva. Dermed kom både geitekillingen og tellingen til nytte.

Noen ganger er måling og kontroll veldig viktig. For eksempel når vi må vite hvor mange som kan sitte i en båt. Eller når en viss sum penger skal fordeles. Eller når vi vil vite om det er nok voksne på jobb i barnehagen. Offentlige ressurser er knappe og må brukes smart. Skattebetalernes penger må dessuten brukes ansvarlig. Og skal til syvende og sist gi best mulig velferd og gode liv. Typisk forvaltes offentlige tjenester av institusjoner, gjennom et sett av lover og regler, men med et spillerom der kompetente personer med et sett av ferdigheter og verdier forvalter oppgavene, slik Gudmund Hernes beskriver i “Makt og avmakt” fra 1975. Vi vil gjerne vite hvor mye vi får for pengene og den enkleste måten å finne det ut på er ofte å telle. Det som teller kan ikke alltid telles, og det som kan telles teller ikke alltid, skrev sosiologen William Bruce Cameron.

Velferdsstaten skal forebygge, ikke bare reparere.

Vi kan telle mennesker, inntekter og utgifter. Men det er antakelig vanskeligere med kvalitet, helse, læring og trygghet. For ikke å snakke om gode liv.

I gamle dager var det enkelt. Vi hadde sykehus, folkeskole og politi. De vi ikke fikk til å passe inn bodde enten på institusjoner eller gikk for lut og kaldt vann. Etter hvert fikk  arbeiderklassen bedre rettigheter og sikkerhetsnett, først i regi av arbeidsgiver og arbeidernes egne kasser – så i form av offentlige ordninger for ledighetstrygd og sykelønn.

Og så ballet det på seg. Velferdsstaten har heldigvis vokst og blitt bedre siden gamle dager. Vi har nærmest full barnehagedekning, rett til videregående opplæring, subsidiert skolefritidsordning, hjemmetjenester og helsestasjoner. Fra 1910 til 2010 økte velferdsutgiftenes andel av BNP fra ti til nesten seksti prosent. Velferdsutgifter er heller ikke bare utgifter. De er selvfølgelig like mye investeringer i en godt fungerende befolkning og en ganske produktiv økonomi med høy tillit.

 Staten ga på den måten fra seg kontroll. Og tok den tilbake.

Verden og velferden har også blitt mer komplisert. Det gjelder både mennesker og tjenester. Velferdsstaten skal forebygge, ikke bare reparere. Den skal møte et større mangfold. En rikere og høyere utdannet befolkning forventer mer. Helse, utdanning og arbeid skal virke sammen. Og kommuner, skoler og sykehus skal ta inn og anvende ny kunnskap og teknologi oftere og raskere.

Mange er bekymret for at vi ikke skal ha råd til velferd i framtida når så mange blir gamle og inntektene fra olje blir mindre. Men for det første er ikke jo ikke oljen den viktigste inntekten på statsbudsjettet i dag heller. Det er skatt fra folk som jobber. For det andre er ikke spørsmålet om vi har råd til velferd, men hvordan vi skal ha råd til velferd.

Kan vi organisere og produsere velferd bedre enn vi gjør i dag? Hvordan styres egentlig en velferdsstat? Svaret på det endrer seg med tiden, og forskes heldigvis på også.

På åtti- og nittitallet fant man ut at hierarkiske strukturer og detaljert linjeledelse fra seksti- og syttitallet ikke lenger var hensiktsmessig. Gjennom nittitallet ble grepet om stadig flere offentlige etater dermed løsnet – og beslutninger desentralisert. Staten skulle ikke detaljstyre, men sette mål og delegere til ansvarlig enhet å nå dem. For å være sikker på at skattepengene likevel ble brukt til å løse samfunnsoppgavene, satte man mål og avkrevde rapport. I mange tilfeller ble også ressurser knyttet til måloppnåelse – og til aktiviteter man anså som ønskelige. Staten ga på den måten fra seg kontroll. Og tok den tilbake.

Åtti- og nittitallet var også inspirert av New Public Management i offentlig forvaltning. Mål- og resultatstyring (MRS) er ikke det samme som New Public Management (NPM). Mål- og resultatstyring kan sies å være ett av elementene i NPM og handler om å delegere en oppgave med et klart resultatmål, og med store frihetsgrader i utøvelsen av virkemidlene. Til New Public Management knytter det seg i tillegg en vektlegging av insentiver og markedsmekanismer innad i og mellom offentlige enheter. Det finnes ingen enhetlig og omforent definisjon av NPM, men begrepet ble introdusert av Christopher Hood i 1991. Som en beskrivelse av observert organisering mer enn som et ideal, vel og merke. Grunnleggende handler NPM om å låne etablerte mekanismer fra markedet for å drive frem nødvendig effektivisering i offentlig sektor. Rolledeling, konkurranseutsetting, fritt brukervalg og stykkprisfinansiering er sentrale virkemidler. Dagens mål- og resultatstyring springer likevel ut av samme tradisjon som NPM, og er i praksis ofte knyttet til forutsetninger om at prinsipper fra markedet kan anvendes i offentlig forvaltning.

Konsekvensen blir at politisk ledelse vegrer seg for å sette høye mål.

Mål- og resultatstyring (MRS) var godt ment. Alle vil ha bedre resultater for pengene. Likevel blir det stadig tydeligere at MRS ikke nødvendigvis oppfyller sitt løfte om en bedre stat. Ett problem er at vi gjerne måler det som kan måles – fordi det vi egentlig vil oppnå er vanskelig å måle. For eksempel er størrelse på rom og antall måltider lettere å dokumentere enn kvalitet på samvær og tid eller unngåtte helseplager.

For det andre er nesten uunngåelig konsekvens av målstyring at det som ikke kan måles, blir nedprioritert. Rapporten fra 22/7-kommisjonen viste til hvordan deler av målstyringen i politiet førte til flytting av fokus til det som er enkelt å måle. Taperen ble helheten.

For det tredje er det fristende når vi først har målt, å tillegge resultatene stor betydning. Statistikeren W. Edwards Deming har pekt på at hypping måling og rapportering ofte leder til feilslutninger når man ikke forstår prosessen bak. Tilfeldig variasjon blir feiltolket som årsakssammenhenger, og resultater belønnet når man egentlig ikke har innflytelse på dem. Her hjemme kjenner vi diskusjonen igjen fra skolen, der skoleledere åpenbart har begrenset innflytelse på hvilke resultater elevene oppnår på nasjonale prøver med mindre man kontrollerer for sosioøkonomisk bakgrunn og for tilfeldig variasjon. Dermed blir det meningsløst å belønne lærere og rektorer for resultater på de samme prøvene. Demings poeng er at resultater blir svekket hvis en prøver å justere prosesser med utgangspunkt i tilfeldige utslag.

Har vi noen alternativ da? Den gode nyheten er at det har vi.

For det fjerde gjør måling mange så redde at de blir handlingslammet. Klassekampen hadde i september 2012 flere oppslag om Riksrevisjonens rolle i vurderingen av regjeringens politikk. Riksrevisjonen har i hovedsak to oppgaver. Mens regnskapsrevisjonen er ukontroversiell, kritiserte flere tidligere statsråder Riksrevisjonens arbeid i dens andre mandat, nemlig forvaltningsrevisjonen, som de mente bidro til et kontrollhysteri[1]. Denne kritikken virker lammende på politikere og toppbyråkrater, mente bl.a. de tidligere statsrådene Erik Solheim, Kristin Clemet og Terje Riis Johansen den gang. Konsekvensen blir at politisk ledelse vegrer seg for å sette høye mål i frykt for å få Riksrevisjonen på nakken om målene ikke nås, og at departementenes ressurser bindes opp av hovedprioriteten, nemlig å ikke gjøre noe feil, istedenfor å forsøke å utrette noe. Eller loss aversion, som psykologene kaller det: når frykten for å tape blir viktigere enn utsiktene til muligens å lykkes.

Har vi noen alternativ da? Den gode nyheten er at det har vi. Allerede på åttitallet lanserte den samme Edward William Deming begrepet kvalitetsledelse som en motvekt til målstyring. Sentralt i Demings styringsfilosofi står den dialektiske prosessen med planlegging, utførelse, kontroll og korrigering i en kontinuerlig eksperimenterende og lærende prosess. I boka «Out of the Crisis» fra 1986 presenterte Deming 14 prinsipper for styring med vekt på læring, prøving og feiling, ledelse framfor kontroll, kompetanse og tillit.

Senere har forskerne Benington og Hartley (2001) beskrevet tre paradigmer som de kaller Traditional Public Administration, New Public Management og New Public Governance[2]. Den siste har mye til felles med moderne ledelses- og organisasjonslitteratur. Mye av det handler om hvordan mennesker som leverer tjenester gjør det best mulig. Kunnskapsarbeidere motiveres ikke av insentiver, men av medvirkning. Forvaltningen består antakelig ikke at et sett med rasjonelle økonomiske individ, men av mennesker som er mer produktive når de har det bra og når de selv får påvirke arbeidet sitt. BI-forskerne Kuvaas og Dysvik viser at ansvarliggjøring av medarbeidere gir bedre økonomiske resultater, mer fornøyde ansatte, lavere fravær og mindre konflikter. Det representerer et perspektiv som verdsetter gode relasjoner på arbeidsplassen[3].

Mange oppfatter mål som nettopp absolutte.

Organisasjoner med relasjoner basert på tillit og forståelse, vil ha mer motiverte og dyktige medarbeidere, enn der hvor relasjonene i hovedsak er basert på økonomiske motiver[4]. Forskerne Kuvaas, Buch og Dysvik har også undersøkt sammenhengen mellom ansattes opplevelse av mål som absolutte og ansattes prestasjoner. De viser at medarbeidere som oppfatter mål som justerbare underveis, presterer bedre enn de som tolker mål som absolutte og ufravikelige størrelser. Og at mange oppfatter mål som nettopp absolutte. Følelsen av såkalt jobbautonomi styrker altså kvaliteten på arbeidet[5]. En metaanalyse av forskningsresultatene om tillit til ledere fra 1960-tallet til 2002[6], viser at det er en sammenheng mellom stor grad av tillit og en rekke positive faktorer for arbeidsforholdet, som turn-over-intensjon, trivsel og effektivitet. Insentiver, kvasi-markeder og mål- og resultatstyring bidrar altså ikke til at offentlige etater gjør en bedre jobb.

Tradisjonelle kontrakter der én part kjøper tjeneste fra en annen kommer også til kort, ifølge Benington og Hartley. Mange flere aktører er involvert i å produsere og levere velferdstjenester, og det er behov for mer innovasjon, brukernærhet og nettverk enn det tradisjonelle innkjøpsordninger kan levere. I praksis ser innkjøpene ofte sånn ut: Når offentlige innkjøpere skal forvalte kompliserte anbudsregelverk de ikke helt forstår – og helst vil unngå feil – er resultatet uunngåelig. Detaljerte anbudsdokumenter uten rom for innovasjon – og der det man egentlig kan skille seg ut på er pris. Da slipper ikke nye og innovative aktører og løsninger til. Og tjenestene blir deretter.

Liknende observasjoner gjør Osborne (2010)[7], som i sin bok “The New Public Governance?: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance” påpeker at hverken gamle eller gjeldende modeller har lykkes med å fange opp «the complex reality of the design, delivery and management of public services in the twentyfirst century”. Gudmund Hernes minnet i 2007 om betydningen av tillit og sosial kapital for den norske modellens høye produktivitet. Jan Erik Støstad har etterlyst en «fjerde vei for velferden» som kan avløse Tradisjonsveien, Markedsveien og New Public Management-veien[8]. Støstad peker særlig på det problematiske med å etablere kvasi-markeder der det ikke er et marked, måle det som kan måles istedenfor det vi lurer på og som ikke kan måles, og tendensene i dagens forvaltning til å undergrave de lokale faglige vurderingene.

Kontroll er bra og viktig, men må oppleves meningsfylt.

Utenfor offentlig forvaltning av velferdstjenester, er betydningen av nettverk, tillit og medvirkning ikke noe nytt. Redusert tro på individuelle og økonomiske insentiver har drevet internasjonale virksomheter som Microsoft, Motorola og Adobe til å skrote slike programmer fordi de ikke er lønnsomme[9]. Tidligere konsernsjef i Wilhelmsen og leder i SAS, Ingar Skaug, har skrevet bok om ledelse og peker på at ansatte som får ansvar, tar ansvar, og at ledere som viser tillit, får resultater[10]. Og offentlig sektor kommer kanskje etter. Ekspertgruppen som evaluerte NAV tok også til orde for mer fleksibilitet og større brukernærhet. Mindre rapportering og styring på smale mål.

I København kommune har de prøvd slik desentralisering, nettverksstyring eller en fjerde vei. De kalte det Tillitsreform. Tre endringer ble gjort: Budsjetter ble omgjort til rammebudsjetter med mulighet for overføring mellom år. Mellomlederledd ble fjernet slik at ledere fikk ansvar for flere og umulig kunne kontrollere alle, men fikk tid til faglig sparring med flere – blant annet fordi det var færre ledermøter å gå til. Og de gikk gjennom regler og rapporteringsrutiner og skrotet alle som ikke var nødvendige. Resultatet? Kommunen sparte tid og penger og fikk mer fornøyde eldre og mer fornøyde ansatte. Tina Øllgard Bentzen ved Roskilde universitet har skrevet doktoravhandling om prosessen. Det er ikke motsetning mellom tillit og kontroll hevder hun. Kontroll er bra og viktig, men må oppleves meningsfylt og understøtte kjerneoppgaven. Slik geitekillingens telling av dyr etter hvert ga mening så de kunne komme seg trygt over elva.

(Artikkelforfatteren har skrevet mer om tillitsreform i Agenda-notatet “Tillit og Styring“)

Kilder: 

[1] Klassekampen (2012) «Vil vingeklippe Kosmo». 7.11.2012

[2] Benington og Hartley (2001):

[3] Dysvik, A. og Kuvaas B. (2012): Lønnsomhet gjennom menneskelige ressurser: evidensbasert HRM. Fagbokforlaget

[4] Kuvaas, B., Buch, R. & Dysvik, A. (2012) «Economic and social leader-member exchacnge relationships and follower performance». The leadership Quarterly 23 (2012) 756-765

[5] Kuvaas, Bård, Robert Buch og Anders Dysvik (2014): Perceiving goals as invariable and implications for perceived job autonomy and work performance. Human Resource Management. Desember 2014

[6] Dirks, K. T. & Ferrin, D. L. (2002) «Trust in Leadership: Meta-Analytic Findings and Implications for Research and Practice». Journal of Applied Psychology, 2002, Vol 87, 611-628

[7] Osborne, Stephen P. (Ed). (2010). The New Public Governance?: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Routledge

[8] Støstad, Jan Erik (2015): En fjerde vei for Velferden? Cappelen Damm

[9] Barry, L., Garr, S. & Liakopoulos, A. (2014) Performance Management is broken: Replace “rank and yank” with coaching and development. Deloitte University Press. 2014
http://dupress.com/articles/hc-trends-2014-performance-management/

[10] Skaug, Ingar (2015): Levende lederskap. Aschehoug