Nye tanker i distriktspolitikken

Norsk distriktspolitikk domineres av mye debatt om strukturspørsmål som har lite praktisk betydning for hvor folk bor. Samtidig videreføres dyre, symboltunge og ineffektive tiltak uten debatt, i stedet for å diskutere hvordan en alternativ bruk av pengene kunne ført til utvikling i distriktene. Dette burde bekymre de som er opptatt av å ha en distriktspolitikk som faktisk fungerer.

Betyr distriktspolitikk noe?

Som Stein Rokkan viste i sine arbeider på 1960- og 1970-tallet kjennetegnes all nasjons- og statsbygging av et konfliktfylt forhold mellom sentrale og perifere områder. Selve statsbyggingens natur er at sentrum underlegger seg periferien og flytter makt over økonomi og kultur til sentrum. Dette fører igjen til motstand i periferien. Gjerne gjennom kulturelle eller økonomiske konflikter, ofte tilknyttet primærnæringene – landbruk og fiskeri. For å løse disse konfliktene har sentrum gjerne kompensert med maktfordeling (demokrati), kulturelle kompromiss (som jamstillingsvedtaket mellom bokmål og nynorsk i Norge) eller økonomisk omfordeling. Det siste både gjennom velferdssystemer og gjennom en sekkepost av tiltak som ofte omtales som distriktspolitikk eller regionalpolitikk (jeg kommer til å bruke distriktspolitikk i denne teksten).

De av oss som er født på 80-tallet husker knapt nok EU-debatten i 1994. Det var forrige gang sentrum-periferikonflikten ble fullmobilisert i Norge.

De av oss som er født på 80-tallet husker knapt nok EU-debatten i 1994. Det var forrige gang sentrum-periferikonflikten ble fullmobilisert i Norge. De siste årene har imidlertid denne konflikten blitt stadig mer aktualisert, ikke bare i Norge, men i de aller fleste vestlige samfunn. Statsvitere, som Caramani, argumenterte på 2000-tallet for en «nasjonalisering av politikken». Trenden med at store nasjonale konfliktlinjene ville dominere kom til å fortsette og man kom til å se mindre geografiske forskjeller i stemmegivning. I stedet for ser man et klart mønster i alt fra Brexit, Donald Trump, til valget av Emmanuel Macron i Frankrike, hvor det er svært store geografiske forskjeller som ikke bare kan forklares av økonomiske ulikheter.

Årsakene er flere, men det er noen større endringer som politikere og samfunnsdebattanter bør være oppmerksom på.

Teknologiske og politiske endringer skaper behov for ny distriktspolitikk

For det første trodde mange at globalisering og fremveksten av ny teknologi, ville føre til en økt desentralisering av hvor folk kunne bo, og at folk kunne jobbe fra hvor de ville. I stedet er det byene som tjener mest på denne utviklingen. IT-miljøer sentraliseres rundt områder som «Silicon Valley» og gjerne i nærheten av universitetsmiljøene i andre land. Samtidig er en rekke av de nye oppgavene i arbeidslivet blitt så spesialiserte at det små generalistmiljø ikke har sjans til å følge med. Det er bare å tenke på alle bankfilialene som har blitt lagt ned, mens de sentrale IT-avdelingene i bankene har vokst.

For det andre har en del av de nye konfliktlinjene i politikken en klar geografisk omfordelingseffekt fra periferien til sentrum. Miljøpolitikken er kanskje det aller klareste eksemplet på det. Når politikere vedtar storsatsing på jernbane i Norge, er det en satsing som hovedsakelig dreier seg om det sentrale Østlandsområdet. Når flere partier arbeider for å øke den statlige finansieringen av store kollektivutbygninger til oppmot 70 prosent er det nok en gang de store byene som nyter godt av det. Tiltakene finansieres enten gjennom økte skatter eller miljøavgifter knyttet til bilbruk eller flyreiser. Det er sannsynligvis fornuftige tiltak for å redusere klimagassutslipp, men samtidig bør politikere være klar over de store geografiske ulikhetene i hvordan fordeler og ulemper fordeles.

Historisk sett har utvidelsen av velferdsstaten vært til fordel for periferien.

Et tredje viktig poeng er hvordan velferdsstaten endres. Historisk sett har utvidelsen av velferdsstaten vært til fordel for periferien. Det har sikret barnehager, skole og sykehjem uavhengig av bosted og samtidig har det skapt lokale offentlige arbeidsplasser i tilknytning til disse. Nå iverksettes det flere store reformer som også har en betydelig geografisk omfordelingseffekt. Det siste eksemplet på dette er den nye lærernormen vedtatt av Stortinget. Den skal bidra til at det blir færre elever pr lærer. Siden skolene i distriktene allerede består av små klasser, er dette en reform som i nesten all hovedsak tjener de sentrale områdene. Det er et beregnet behov på 384 nye årsverk i Oslo kommune, mens tallet er 0 i Finnmark.

Bakgrunn og effekter av tidligere distriktspolitikk

Når distriktspolitikk diskuteres i Norge består det stort sett av to leire. På den ene siden har man de som representerer periferien og kjemper mot endringer som oppfattes som sentraliserende. Reformer som handler om robuste kommuner, politidistrikt eller fylkeskommuner blir sett på som et dekke for økt sentralisering. Det samme gjør enhver endring av distriktspolitiske virkemidler (regional differensiert arbeidsgiveravgift, Nord-Norge-tilskudd til kommuner, tiltakssonen i Finnmark osv). På den andre siden har man de som ønsker reformene og argumenterer med økt kvalitet og robuste tjenester. Samtidig ligger det hele tiden en følelse av at konsekvensene av reformene oversees, eller i hvert fall at det ikke snakkes så høyt om disse konsekvensene. I de aller fleste tilfeller betyr reformene økt sentralisering av ressursene eller økonomiske besparelser. Det er ikke alltid klart hvem det er som tjener på det, men det er ofte de i periferien som må betale for det.

Hvis det blir slik at en gruppe taper på område etter område kan det ofte skape grunnlag for både konflikt og sterkere motstand. Å dempe konflikten mellom sentrum og periferi burde være av interesse for begge parter, i hvert fall for sentrum. Mye av distriktspolitikken i Norge ble etablert i etterkant av det forrige «distriktsopprøret» i Norge gjennom EF-avstemningen i 1972 og det påfølgende stortingsvalget i 1973 som var et katastrofevalg for spesielt Arbeiderpartiet.

I mitt doktorgradsarbeid undersøker jeg effektene av denne distriktspolitikken, spesielt i Nord-Norge sammenlignet med Nord-Sverige. Norge og Sverige er like på veldig mange områder. Landene er omtrent like store og bygget langs en nord-sør akse. Begge landene har bygd opp en sterk og universell velferdsstat, og oppgavefordeling mellom kommune og stat er omtrent den samme. Religiøst, kulturelt og verdimessig er det også svært mange likheter. Det er imidlertid tre interessante forskjeller, som ifølge mange av tilhengerne av dagens distriktspolitikk skulle ført til en mer positiv utvikling for distriktene i Nord-Norge.

For det første har Norge en mye mer fragmentert kommunestruktur. For det andre har Norge valgt en mye rausere distriktspolitikk, og da spesielt til Nord-Norge. Den aller mest kostbare er ordningen med regional differensiert arbeidsgiveravgift. Kostnaden var i 2016 anslått til å være rundt 13,3 milliarder kroner for hele landet, og for Nord-Norges del om lag 8 milliarder kroner. Ellers er det en rekke andre tilskudd til regional utvikling og særordninger for Nord-Troms og Finnmark. For det tredje har Norge valgt å stå utenfor EU. Hovedårsaken til alle de tre beslutningene er norsk distriktspolitikk og målsetningen til alle norske regjeringer siden 1977 «å halde oppe hovudtrekka i busettingsmønsteret» (Teigen, 2011).

Som grafene viser i figuren har den relative avfolkningen i Nord-Norge vært større de siste 45 årene enn i Nord-Sverige. Når man sammenligner befolkningsutviklingen i Nord-Norge og Nord-Sverige over tid, er det ingenting som tyder på at norsk distriktspolitikk har fungert mye bedre.

Med andre ord: Hverken små kommuner, særfordeler eller fravær av EU-medlemskap har ført til at Nord-Norge har kommet bedre ut.

Statistisk modellering viser også at det ikke er mulig å identifisere noen positive effekter av norsk distriktspolitikk i Nord-Norge etter 1975, på hvor mange som velger å bosette seg eller bli boende i nord. Også når man sammenligner hvilke kommuner som har vokst over tid, internt i de to regionene, er det et klart mønster av en sterk urbanisering i begge regioner, på tross av den norske politikken som skulle bidra til økt bosetning i distriktene i Nord-Norge. De store vinnerne i Nord-Norge er universitetsbyene Tromsø og Bodø, mens det i Nord-Sverige er universitetsbyene Umeå og Luleå (for mer detaljerte analyser og forklaringer kan working paper om temaet leses her).

En ny distriktspolitikk

Et godt utgangspunkt for en ny distriktspolitikk burde være å erkjenne svakhetene ved den politikken som har vært ført. Det er tvilsomt om mer av det samme er det som skal til for å snu trenden i norske distriktskommuner.

Det er sikkert noen politikere som mener at man ikke burde prioritere innenfor en sektor eller en økonomisk ramme. Samtidig burde i hvert fall folk på venstresiden og i sentrum av norsk politikk, som tradisjonelt sett har ivret mest for distriktspolitikk, vært åpne for å diskutere om skattelettelser til bedrifter (som den reduserte arbeidsgiveravgiften i Nord-Norge) er den beste måten å utvikle distriktene. Erfaringene fra Norge er som sagt ikke spesielt positive. Studier gjort av Kolko og Neumark i California, viser at lignende ordninger har ingen effekt for å skape arbeidsplasser og utvikling.

Hvis det er mulig å differensiere arbeidsgiveravgift og inntektsskatt basert på kommune, burde det også være mulig å innføre gratis barnehage og reduserte tannhelsekostnader i distriktskommuner.

Kunne noen av de 13,3 milliardene som ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift koster, vært brukt annerledes for å få flere til å velge å bosette seg i distriktene? Myndighetene burde tørre å eksperimentere mer med nye tiltak i kommunene. Gjennom større policy-forsøk i noen utvalgte kommuner, kunne man med en sammenligning over tid sett på effektene for bosetting og utvikling. Politikere kunne også ha brukt distriktspolitikken til å igangsette større fremtidige velferdsreformer og som samtidig vil gjøre det mer attraktivt å bosette seg i distriktene. Flere partier har diskutert både gratis barnehage og den store tannhelsereformen som skal gjøre det billigere med tannhelse. Hvis det er mulig å differensiere arbeidsgiveravgift og inntektsskatt basert på kommune, burde det også være mulig å innføre gratis barnehage og reduserte tannhelsekostnader i distriktskommuner.

Mens politikere bruker tid på å diskutere strukturer og symboler, skjer det betydelige endringer som innebærer stadig mer sentralisering. Det som skaper sentralisering er ikke om det er 360 eller 420 kommuner og 11 eller 16 fylkeskommuner, men at stadig flere unge voksne, og spesielt kvinner, velger å ikke bosette seg i distriktene. Det er ikke sikkert at denne trenden lar seg endre av politikk, men det er kanskje verdt å prøve med noen nye tanker i distriktspolitikken?