Stortinget og regjeringen trenger egne domstolsavdelinger

Da en høyreradikal blogger for noen år siden oppfordret til drap på politiet, ble han frifunnet. Årsaken til at han ble frifunnet, til tross for at han åpenbart fortjente å bli straffet, var at den aktuelle loven mot drapsoppfordringer var så gammel at den ikke gjaldt på internett.

Lovpleie, bloggere og trygdeskandalen

Saken illustrerer godt at regjeringen og Stortinget ikke bare har i oppgave å vedta nye lover. De skal også vedlikeholde lovene vi har. Dette kalles gjerne lovpleie. En sentral del av lovpleien er å følge opp avgjørelser og uttalelser fra norske og internasjonale domstoler, nemnder og ombud. Slik oppfølging er nødvendig for å sikre at lovene er oppdaterte, forståelige og har det innholdet politikerne ønsker.

Regjeringen og Stortinget ikke bare har i oppgave å vedta nye lover. De skal også vedlikeholde lovene vi har

Etter at bloggeren ble frifunnet, endret Stortinget raskt loven. Det var god lovpleie at lovgiverne så raskt endret loven etter Høyesteretts frifinnende dom.

Trygdeskandalen er et annet eksempel på hvor galt det kan gå om lovgiverne ikke følger med på rettsavgjørelser. En sentral årsak til trygdeskandalen var at folketrygdloven var «feil», ved at det sto svart på hvitt at det «er et vilkår for rett til sykepenger/arbeidsavklaringspenger at medlemmet oppholder seg i Norge» (i §§ 8-9 og 11-3). Dette kravet om å oppholde seg i Norge var imidlertid i strid med vår alles bevegelsesfrihet etter EU/EØS-retten, og dermed kunne oppholdskravet ikke gjelde for reiser til det meste av Europa.

Selv om det jevnlig kom avgjørelser fra EU-domstolen og Trygderetten som burde gjort forvaltningen og lovgiverne oppmerksomme på at oppholdskravet måtte revideres, fikk regelen stå uberørt som om ingenting var skjedd. Granskingsutvalget fremhevet at det var en ignoranse i departementet og NAV overfor rettsutviklingen fra domstolene i Norge og EØS, og overfor den lovpleien som rettsutviklingen krever (bl.a. på side 243 og 99).

 

Treigt og nedprioritert

Verken regjeringen eller Stortinget prioriterer lovpleie. Et talende bilde er at folketrygdloven fortsatt er den samme som før trygdeskandalen. Det står ennå i loven at det er et vilkår at medlemmet oppholder seg i Norge for å ha rett til å motta de aktuelle trygdeytelsene. At loven er uendret betyr kanskje ikke så mye i praksis, siden oppholdskravet ikke lenger håndheves for reiser til EU- og EØS-land. Men i andre saker må lover og regler håndheves selv om de er uønsket, eventuelt omgås på mer eller mindre rettmessige måter.

Verken regjeringen eller Stortinget prioriterer lovpleie

Et slikt tilfelle har vi fra en avgjørelse Høyesterett fattet i juli 2015 om vitneførsel når det er fare for barnebortføring. Saken fikk etter min oppfatning et sjokkerende elendig resultat. I saken var et tre år gammelt barn plassert i fosterhjem på hemmelig adresse, fordi man fryktet at de biologiske foreldrene ville bortføre barnet om de fikk vite hvor barnet oppholdt seg.

Da foreldrene gikk til søksmål for å få samvær med barnet, måtte fostermoren vitne, og de biologiske foreldrene krevde at fostermoren måtte oppgi sitt navn og bosted i åpen rett, slik vitner i retten normalt må. Man trenger ikke være rakettforsker for å forstå at hvis fostermoren ble pålagt å oppgi sin adresse, ville ikke barnets adresse lenger være hemmelig. De biologiske foreldrene forsøkte altså å utnytte prosessregler for å få vite hvor barnet bodde – et barn som var plassert på hemmelig adresse nettopp for å beskytte barnet mot bortføring fra foreldrene. Lagmannsretten lot fostermoren holde navn og adresse skjult, men Høyesterett fastslo at fostermoren hadde plikt til å opplyse navn og adresse.

Høyesteretts avgjørelse kan kritiseres på juridisk grunnlag, som at barnekonvensjonen ikke ble nevnt. For lovpleien er det imidlertid irrelevant om man mener Høyesterett utførte dårlig juridisk håndverk, eller om man mener det var regjeringen og Stortinget som hadde vedtatt en dårlig lov som Høyesterett var bundet til følge. Resultatet ble det samme – en forferdelig dårlig regel som ingen egentlig vil ha.

Det går med andre ord ikke særlig fort

Selv om det var enighet om at regelen var elendig, er den fortsatt uendret nesten seks år senere. Riktignok fikk Stortinget i fjor enstemmig vedtatt å tillate anonym vitneførsel for Fylkesnemnda, som behandler barnevernssaker i første instans, men Stortinget venter fortsatt på å få et tilsvarende lovendringsforslag fra justisdepartementet om saker for domstolene. Det går med andre ord ikke særlig fort.

 

Rettssikkerhet og folkestyre

Det er problematisk av flere grunner at lovgiverne ikke følger opp rettsutviklingen. For det første er det et rettssikkerhetsproblem at man kan lese loven og tro at regelen er noe helt annet enn realiteten, som i trygdeskandalen. For det andre er det dumt at man har regler som ingen egentlig vil ha, som i barnevernssakene.

For det tredje er det et demokratisk problem. Regelutviklingen er Stortingets oppgave, noe som nesten er poetisk formulert i Grunnloven § 49: «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg.» Stortinget må ikke bare sørge for et klart og forståelig lovverk, men også sørge for at lovene får det innholdet Stortinget ønsker.

Stortinget må ikke bare sørge for et klart og forståelig lovverk, men også sørge for at lovene får det innholdet Stortinget ønsker

I dette ligger at Stortinget må vurdere om lovene har det innholdet Stortinget ønsker, også etter at domstolene har anvendt lovene. Dette ansvaret tar imidlertid ikke Stortinget i dag som det bør, men det er ikke bare Stortingets skyld.

 

Regjeringens og Stortingets passivitet

Lovarbeidet i Norge er organisert slik at departementene utreder og utformer lovene, mens Stortinget vedtar dem. Stortinget er sånn sett avhengig av regjeringen.

Å sikre oppdaterte lover er ingen stemmevinner. Det blir ingen medieoppslag med en smilende Erna Solberg når det en dag blir tillatt med anonym vitneførsel i barnevernssaker for domstolene. Lovpleie er vedlikeholdsarbeid. I politikken som ellers er det gøyere å bygge nye balkonger enn å vedlikeholde rør. Regjeringen prioriterer departementenes begrensede ressurser til det som gir politisk gevinst, og dermed nedprioriteres lovpleie.

Regjeringen prioriterer departementenes begrensede ressurser til det som gir politisk gevinst, og dermed nedprioriteres lovpleie

Men Stortingspolitikerne er også selv for passive. Dette skyldes nok blant annet at stortingspolitikerne har begrenset innsikt i hva som skjer i domstolene, i tillegg til at de, som ikke-jurister flest, er varsomme med å mene noe om rettsavgjørelser og rettslige spørsmål. Stortingspolitikerne er nok også ekstra forsiktige fordi legitim kritikk av en rettsregel kan feiltolkes som utidig innblanding i en konkret tvist eller som kritikk av hvordan domstolen skjøtter sin oppgave. Stortinget har heller ingen fagadministrasjon som kan forklare og fortolke rettsavgjørelser, slik departementet har (foruten de få juristene i Stortingets utredningsseksjon og konstitusjonell avdeling). Det er problematisk om vår lovgivende forsamling ikke blir satt i stand til å forstå og mene noe om hvordan våre lover blir anvendt og utviklet av rettsapparatet.

 

Egne enheter for lovpleie

Lovpleie er ingen liten jobb. Til illustrasjon avsa EU-domstolen i 2019 rundt 650 dommer. Høyesterett avsier årlig mellom 100 og 150 dommer, i tillegg til en rekke andre typer avgjørelser som også kan få avgjørende betydning for innholdet i lovene.

Den ovenfor nevnte avgjørelsen om anonym vitneførsel var ikke en dom, men «bare» en beslutning om ankenektelse, som Høyesterett avsier over tusen av i året. For å holde lovene oppdatert med rettsutviklingen, må man også følge med på uttalelser og beslutninger fra ombudsmenn, nemnder og EUs forvaltningsorganer, og ikke minst dommer fra den Europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg og EFTA-domstolens rådgivende uttalelser.

Stortingets og regjeringens nedprioritering av lovpleie, kombinert med omfattende tilstrømning av rettslige avgjørelser fra innland og utland, viser at arbeidet med lovpleie må omorganiseres. Det bør opprettes egne enheter som har som sin dedikerte oppgave å holde lovverket oppdatert i tråd med rettsutviklingen fra domstolene i og utenfor Norge.

Det bør opprettes egne enheter som har som sin dedikerte oppgave å holde lovverket oppdatert i tråd med rettsutviklingen fra domstolene i og utenfor Norge

Ved å opprette en fjerde enhet i Lovavdelingen med ansvar for lovpleie, vil de ansattes arbeidstid være bedre beskyttet mot politisk prioritering av «balkonger».

Forhåpentlig kan en slik lovpleieenhet også bidra til fremdrift av større revisjoner som den ikke selv får saksansvar for. Det er vanlig at når Stortinget vedtar lover instrueres også regjeringen om å foreta en evaluering av loven etter et visst antall år. Disse evalueringene blir ofte liggende litt for lenge i en skuff. En 150 siders lang rapport som evaluerte Offentleglova ble for eksempel sendt på høring våren 2016. Evalueringen og høringssvarene ligger nok fortsatt begravet i en høy stabel av papirer på et eller annet departementalt skrivebord.

Stortinget burde også opprette sin egen enhet for oppfølging av rettsutviklingen. Det kan styrke Stortingets arbeid som lovgiver, særlig i de mange sakene hvor det for domstolene avdekkes hull i lovverket. Knytter man en slik juridisk fagenhet med en tverrpolitisk gruppe av stortingspolitikere, bør det være mulig å få en betydelig mer effektiv lovpleie.

 

Politikernes krokodilletårer

Politikere beklager seg stadig over jussens makt over politikken, men basert på hvordan politikerne handler, fremstår det mest som krokodilletårer.

For selv om politikere sier de vil ha makta selv, er det også ofte opportunt å overlate upopulære saker til domstolene. Et eksempel var da en 19 år gammel jente saksøkte staten for rett til brukerstyrt personlig assistanse, og Bent Høies respons var at rettssaken «var viktig for å avklare hvordan lovverket rundt BPA skal praktiseres fremover». Høie var da helseminister i en flertallsregjering, og hadde svært god mulighet til selv å få avklart hvordan lovverket rundt BPA skulle praktiseres fremover, i stedet for å skyve domstolene foran seg.

Politikerne må slutte å forholde seg til praksis fra domstolene som noe opphøyet og urørlig

At politikerne forholder seg så passivt som de gjør til rettsutviklingen, kan også tyde på at de er bekvemme med å overlate mye makt til domstolene. Det er i så fall ansvarsfraskrivelse. Politikerne må slutte å forholde seg til praksis fra domstolene som noe opphøyet og urørlig, enten avgjørelsene kommer fra Norge eller utlandet.

Hvis en rettsavgjørelse får et urimelig resultat, er det ofte fordi loven er mangelfull. Lovene kan endres, og politikken kan tilpasses. Men da må politikerne begynne å prioritere vedlikehold av rør over bygging av balkonger.