Er våre myndigheter i stand til å takle dagens problemer?

CAMBRIDGE: Vi må håndtere klimaendringene, sikre folkehelsen og gjenoppbygge middelklassen ved hjelp av gode jobber og innovasjon.

Er myndighetene våre i stand til å takle disse problemene?

Dette er et argument som står sentralt i den nyliberale tenkningen.

Svært mange er skeptiske til at offentlige myndigheter skal klare å lede an og oppnå positive resultater. Det kan være gode grunner til å betvile myndighetenes evne til dette. Polarisering og autoritær populisme — som er gjensidig selvforsterkende — dominerer i stadig større grad det offentlige rommet i mange land og svekker disse landenes evne til kollektiv handling, både nasjonalt og internasjonalt, for å håndtere felles problemer.

En annen og mer langvarig bekymring er at myndigheter verken har tilstrekkelig med informasjon eller den nødvendige kapasiteten til å oppnå strukturelle endringer i økonomien som er positive for samfunnsutviklingen. Et velkjent argument er som følger:

Dersom man gir myndighetene for mye makt, vil de styre ressursbruken i feil retning og fremme særinteresser — fordi særinteressene «kaprer» myndighetsorganene. Dette er et argument som står sentralt i den nyliberale tenkningen. Og dersom et nytt paradigme — som produktivisme — skal kunne ta over for nyliberalismen, må dette argumentet overvinnes.

Skeptikere sier gjerne at dette kan høres riktig ut i teorien, men er uoppnåelig i praksis.

For å få en mer korrekt forståelse av hva myndigheter er i stand til å gjøre, må vi innse at denne «kapasiteten» verken er noe nedarvet eller statisk. Det er heller slik at når man har funnet fram til de rette prioriteringene, vil myndigheters yteevne utvikle seg over tid gjennom erfaring og læring samt ved å bygge gjensidig tillit mellom offentlige myndigheter og private aktører.

For politiske beslutningstakere er ikke det relevante spørsmålet: «Har vi kapasiteten til dette?» Man bør heller stille spørsmålet: «Har vi funnet fram til de rette prioriteringene og den rette måten å styre på?

Skeptikere sier gjerne at dette kan høres riktig ut i teorien, men er uoppnåelig i praksis. Bare se rundt deg og du vil se tegn til styringssvikt nesten over alt — lokalt, nasjonalt og globalt. Men, som Charles Sabel (Columbia Law School) og David Victor (University of California, San Diego) viser i en ny bok, finnes det effektive styringsmodeller og disse modellene gjør allerede en stor forskjell. Praksisen er der; det er teorien som mangler.

Sabel og Victor skriver først og fremst om klimaendringene, som er den største politiske utfordringen vi står overfor i dag. Dette er også et politikkområde der man møter på et dobbelt sett av utfordringer: Det holder ikke bare at reguleringer er effektive på nasjonalt nivå; de må også fremforhandles globalt mellom stater med ulike interesser og utfordringer.

Ødeleggelsen av ozonlaget og klimaendringene har sett ut som lignende utfordringer helt fra starten av.

Sabel og Victor bruker Montreal-protokollen (1987) som eksempel i sin argumentasjon. Med denne klarte man å begrense utslipp av ozonreduserende stoffer nok til at ozonlaget nå er på vei mot full helbredelse. Ødeleggelsen av ozonlaget og klimaendringene har sett ut som lignende utfordringer helt fra starten av; begge er preget av betydelig vitenskapelig og teknologisk usikkerhet og store forskjeller i ståstedene til avanserte økonomier og utviklingsland.

Derfor ble Montreal-protokollen brukt som eksempel til etterfølgelse da FNs klimakonvensjon — den første globale klimaavtalen — ble vedtatt i 1992.

Montreal-protokollen og FNs klimakonvensjon startet begge som svært «spinkle» avtaleregimer. De baserte seg på forpliktelser om å kutte utslipp — av henholdsvis ozonreduserende stoffer og klimagasser — innen en gitt dato, men med lite substans om hvordan dette skulle gjøres.

De to regimene utviklet seg svært forskjellig. Mens man med Montreal-protokollen var på stø kurs og fikk næringsliv og myndigheter til å gå sammen om å håndtere konkrete teknologiske utfordringer, har klimaavtalene ofte kjørt seg fast i globale forhandlinger.

Resultatet var en positiv spiral bestående av innovasjon nedenfra og fastsetting av mål ovenfra.

Sabel og Victor peker på en avgjørende forskjell på de to regimene: Med Montreal-protokollen fikk man på plass sektorvise forpliktelser der bedrifter som slapp ut ozonreduserende stoffer gikk sammen med nasjonale regulerende myndigheter og forskere om å finne fram til alternative teknologiske løsninger.

Disse gruppene startet i det små, men omfanget ble stadig større etter hvert som man fikk ny og bedre kunnskap, tilegnet seg ny kapasitet og bygget tillit mellom partene.

Denne tilnærmingen fungerte fordi den faktiske problemløsningen ble delegert til lokale aktører — bedrifter med den nødvendige teknologiske ekspertisen. Dersom man kjørte seg fast og innovasjonen endte opp i et blindspor, ble målene endret. Resultatet var en positiv spiral bestående av innovasjon nedenfra og fastsetting av mål ovenfra — på toppnivå.

Under klimaregimet har man derimot holdt bedrifter på armlengdes avstand fra regulerende myndigheter, fordi man har fryktet at de vil «kapre» prosessen. Men med dette har man befestet interessekonflikter og hemmet innovasjon.

I hvert enkelt tilfelle har eksperimentering nedenfra blitt koblet sammen med mål satt ovenfra.

Montreal-protokollen er ikke det eneste vellykkede eksempelet på det Sabel og Victor kaller «eksperimentelle styringsmodeller». Vi finner andre eksempler innen ulike nasjonale og regionale prosjekter og tiltaksprogrammer, som amerikanske ARPA-E (Advanced Research Projects Agency – Energy) og det irske reguleringsregimet for forurensning i jordbruket.

I hvert enkelt tilfelle har eksperimentering nedenfra blitt koblet sammen med mål satt ovenfra. Den vellykkede praksisen som vokser fram gjennom dette samarbeidet, blir så allmenngjort gjennom spredning og standardisering.

Vi finner også vellykkede eksempler på andre områder enn klima og miljø. ARPA-E har fulgt eksemplet til DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency), det amerikanske byrået som er ansvarlig for noen av de mest skjellsettende innovasjonene i vår levetid, som internett og GPS. På lokalt nivå har de mest vellykkede tiltakene for å revitalisere lokalsamfunn og skape nye jobber tatt form av samarbeid mellom offentlige og private aktører.

Dersom man skal lykkes, må man jevnlig revidere og revurdere det som blir gjort.

Her har man koblet sammen bedrifter, ideelle organisasjoner og offentlige myndigheter — med bl.a. offentlige programmer som jobbtreningstiltak — for å skape nye økonomiske muligheter. Effektiv nasjonal næringspolitikk innebærer gjerne også tilsvarende samarbeid mellom ulike aktører på tvers av ulike sektorer.

Ifølge Sabel og Victor, går den generelle strategien på disse ulike områdene ut på å starte med ambisiøse og til en viss grad dårlig definerte mål. De som leder disse tiltaksprogrammene må innse at de har lite kunnskap til å begynne med — det er en stor grad av usikkerhet. Derfor er sannsynligheten stor for at det gjøres feil og at man kommer feil ut i starten.

Man må også ha de rette incentivene for aktørene med den mest detaljerte og korrekte informasjonen — som gjerne er bedrifter — slik at de vil forsøke å finne fram til gode løsninger. Dette innebærer også at offentlige aktører må etablere en kombinasjon av kjepp (bruk av reguleringer dersom private aktører ikke gjør det de skal) og gulrot (bruk av incentiver og tilgang på offentlige ressurser).

For at et nytt paradigme, som produktivisme, skal vinne fram, må det ta over for fortidens utdaterte ideologier.

Dersom man skal lykkes, må man jevnlig revidere og revurdere det som blir gjort. Man må også sette seg mål underveis og følge nøye med på utviklingen. Når man finner fram til løsninger, kan de allmenngjøres i form av standarder og reguleringer. Helt avgjørende for denne prosessen er innovasjon, fordi høyere levestandard (deriblant et renere miljø og bedre jobber) kun er mulig gjennom økt produktivitet.

Denne formen for politiske beslutninger og tiltak skiller seg betydelig fra dagens rådende tilnærminger. Dersom vi inntar et eksperimentelt styringsperspektiv, er «stat vs marked»-dikotomien rett og slett irrelevant. Stater og markeder er komplementære, ikke dikotomiske. Økonomers standard ovenfra-og-ned, prinsipal-agent-forståelse av regulering blir da til lite hjelp.

For at et nytt paradigme, som produktivisme, skal vinne fram, må det ta over for fortidens utdaterte ideologier. Heldigvis finnes det allerede rikelig med styringsmodeller for at et slikt nytt paradigme skal kunne fungere.

Oversatt av Marius Gustavson

 Copyright: Project Syndicate, 2022.
www.project-syndicate.org