Hva Labour må gjøre for å lykkes

Dette må den nye regjeringen til statsminister Keir Starmer gjøre for å reversere Storbritannias svake økonomiske utvikling det siste tiåret.

Teksten er skrevet sammen med Sarah Doyle.

LONDON: For å kunne reversere Storbritannias svake økonomiske utvikling det siste tiåret – eller enda lenger tilbake i tid – har den nye regjeringen til statsminister Keir Starmer (Labour) sagt at den vil iverksette en oppdragsorientert næringsstrategi.

Det virker som om Starmer og regjeringen forstår dette.

Men for å lykkes med dette, må staten transformere seg selv og investere i egne evner og kompetanse.

Det virker som om Starmer og regjeringen forstår dette. Bare noen dager etter valget lanserte regjeringen et nytt statlig selskap som skal investere i fornybar energi (Great British Energy) og kunngjorde opprettelsen av et nasjonalt investeringsfond (National Wealth Fund).

Regjeringen opprettet også styringsorganer («mission-delivery boards») som skal føre tilsyn med framdriften i forhold til de fem kjernemålene som ble skissert i det britiske arbeiderpartiets valgmanifest, som er inspirert av En ny økonomi (Mission Economy).

Det britiske arbeiderpartiet (Labour) ønsker å «kickstarte den økonomiske veksten», «gjøre Storbritannia til en grønn supermakt» (innen ren energi), «ta tilbake gatene våre», «bryte ned barrierer» (slik at alle får bedre muligheter til å lykkes i livet) og «bygge et nasjonalt helsevesen tilpasset framtidens behov» (ved å styrke britenes National Health Service).

Med dette blir store samfunnsutfordringer, som klimaendringene, folkehelseutfordringer og boligkriser, gjort om til markedsmuligheter.

Som vi redegjør for i detalj i en ny rapport, kan den britiske regjeringen lære mye av andre lands erfaringer når den forsøker å realisere disse målene.

For det første: Mens fortidens næringsstrategier gikk ut på å «velge vinnere» – ved å gi offentlig støtte til visse sektorer eller en bestemt teknologi – bør dagens næringsstrategi heller gå ut på å velge oppdrag, som i sin tur vil stimulere til investeringer og innovasjon på tvers av sektorer.

Med dette blir store samfunnsutfordringer, som klimaendringene, folkehelseutfordringer og boligkriser, gjort om til markedsmuligheter. Dette betyr i bunn og grunn en ny tilnærming til vekst. Målet med disse oppdragene er ikke økonomisk vekst i seg selv. Vekst er heller et resultat av velutformede oppdrag som gjør at økonomiske, sosiale og miljømessige mål blir samstemt med hverandre.

Selv om Labour ønsker å satse på en oppdragsorientert strategi, må partiet passe på at det ikke går i de vanlige næringspolitiske fellene. Et oppdrag der man skal sørge for billigere strøm basert på grønn energi (null utslipp) innen 2030 har åpenbart potensialet til å forbedre levestandarden for mange briter (gjennom lavere strømregninger og en større grad av energisikkerhet), beskytte miljøet og bidra til høyere økonomisk vekst.

Men andre oppdrag, som å bygge et nasjonalt helsevesen (NHS) «tilpasset framtidens behov», må omsettes i klare, målbare målsettinger som kan korrespondere med markedsmuligheter på tvers av sektorer. For eksempel kan myndighetene ha som mål å redusere forekomsten av kroniske sykdommer og antallet dødsfall som følge av de sykdommene som tar livet av flest mennesker, innen en viss dato.

Men en for stram finanspolitikk kan gjøre det vanskeligere å ta i bruk offentlige investeringer for å skape bærekraftig og inkluderende vekst.

En annen risiko er knyttet til rekkefølgen på tiltakene som iverksettes. Den britiske finansministeren, Rachel Reeves, har vært nøye med å signalisere at regjeringen vil holde fast ved finanspolitiske regler som begrenser offentlige investeringer fram til statsgjelden faller og den økonomiske veksten stiger.

Men en for stram finanspolitikk kan gjøre det vanskeligere å ta i bruk offentlige investeringer for å skape bærekraftig og inkluderende vekst.

Dessuten går en oppdragsorientert næringsstrategi ut på at man bruker offentlige investeringer til å stimulere til ytterligere private investeringer, noe som i sin tur kan øke økonomiens produktive kapasitet, føre til ringvirkninger og skape en multiplikatoreffekt – som i siste instans vil redusere statsgjelden som andel av BNP.

For det andre: Noe man også kan lære av andre land er at en oppdragsorientert næringsstrategi bør omfatte alle departementer, framfor å begrense seg til departementer som har innovasjon, industri og handel som sine uttrykte virkeområder. Poenget er å koordinere innsatsen på tvers av statlige departementer og byråer, og dette krever som regel endringer av måten staten opererer på.

Den britiske regjeringens styringsorganer – «mission boards» – er et bevisst forsøk på å operere på tvers av de ulike departementene og bryte ned skottene mellom dem. Og det er lovende at Starmer har gitt uttrykk for at han vil lede disse styrene personlig.

Oppdrag krever dypere strukturelle endringer av staten.

Men styrene (slik vi har anbefalt i nylige og tidligere publikasjoner) må også tilføres tilstrekkelig med ressurser, og de må få myndighet til å arbeide med eksperter på tvers av embetsverket og utenfor offentlig sektor, for å ta risiko, fjerne barrierer som gjør det vanskelig å iverksette oppdragene og utforme de tiltakene, redskapene og institusjonene som kreves for å gjennomføre oppdragene.

Det innebærer at man må knytte oppdragene opp mot normale statlige prosesser, slik at de forblir en topp-prioritet i årlige budsjetter og planleggings- og rapporteringsprosedyrer (slik barbadiske myndigheter har gjort).

For det tredje: Oppdrag krever dypere strukturelle endringer av staten. Starmer har kommet godt i gang med det nasjonale investeringsfondet (National Wealth Fund), som har som mål å stimulere til investeringer i nasjonale infrastrukturprosjekter (deriblant grønn stålproduksjon, karbonfangst og ladeinfrastruktur for elektriske kjøretøy).

Når det nye fondet mobiliserer privat kapital, bør det sørge for at offentlige investeringer er utformet slik at man ikke bare deler risiko, men også gevinst.

Fondet kan kanalisere «tålmodig» kapital (lån og kapitaltilførsel) i retning av disse prosjektene og andre prosjekter i tråd med myndighetenes oppdrag, men bare hvis det er utformet med det for øye.

Når det nye fondet mobiliserer privat kapital, bør det sørge for at offentlige investeringer er utformet slik at man ikke bare deler risiko, men også gevinst. Arbeidstakere, ikke bare eiere, bør kunne dra nytte av investeringene, og bærekraft bør alltid være en sentral betingelse. Gjennom deling av utbytte, på tvers av porteføljen, kan fortjenesten fra vellykkede avtaler gjøre opp for tapene tilknyttet andre avtaler.

Britiske myndigheter kan finne fram til anvendelige modeller ved å se på lokalsamfunnsinvesteringsfondet til bydelen Camden i London og den skotske nasjonale investeringsbanken (som har latt seg inspirere av arbeidet til instituttet vårt), så vel som den tyske utviklingsbanken KfW, den brasilianske utviklingsbanken og den kanadiske infrastrukturbanken.

Et annet kraftig virkemiddel er offentlige innkjøp, som utgjør nesten en tredjedel av den offentlige pengebruken i Storbritannia og som har potensialet til å skape markedsmuligheter og stimulere til investeringer og innovasjon i henhold til myndighetenes politiske prioriteringer.

Dette var tankegangen bak de brasilianske myndighetenes helseøkonomiske industrielle kompleks, som bruker innkjøpsbudsjettet til landets offentlige helsesystem til å få ned priser og skape etterspørsel i markedet etter legemidler som er produsert i hjemlandet.

Vårt eget samarbeid med Camden viser at Starmers regjering vil måtte gjøre mer enn å ta i bruk dagens offentlige innkjøpsmodell i Storbritannia, som er basert på ideen om å fremme visse samfunnsmessige mål («social value-based procurement model»).

Den nåværende relasjonen mellom offentlig og privat sektor må endres helt og holdent.

Selv om denne modellen også gjør det mulig for innkjøpsansvarlige i offentlig sektor å vektlegge andre faktorer enn pris, har disse hensynene en tendens til å forbli perifere og ad hoc framfor å være viktige prioriteringer.

For det fjerde: Staten må samarbeide – gjennom partnerskap – med bedrifter, fagforeninger, sivilsamfunnsorganisasjoner og offentlige organer på andre myndighetsnivåer. Oppdrag er ikke en prosess som foregår ovenfra og ned.

De dreier seg om å skape insentiver til løsninger som finner sted nedenfra og opp og som gjenspeiler lokale realiteter og det folk er opptatt av i hverdagen.

Den nåværende relasjonen mellom offentlig og privat sektor må endres helt og holdent. Siden myndighetenes næringsstrategi vil gi betydelige fordeler til bedrifter, bør man forutsette at bedriftene tilpasser seg de ulike oppdragene og maksimerer verdier på vegne av allmennheten – og ikke bare forsøker å maksimere privat profitt.

Dette er spesielt viktig i Storbritannia der bedriftene har investert påfallende lite.

Staten må få en slutt på den kortsiktige tendensen til å kutte i statens evne til å utføre ulike oppgaver.

Utfordringen er å gå fra å være «næringsvennlig» til å kreve former for samarbeid som er fordelaktig for begge parter. For eksempel (selv om man kunne ha gått lenger) har amerikanske myndigheter med CHIPS and Science Act – en bærebjelke i den amerikanske næringsstrategien – satt følgende betingelser for at bedrifter skal få tilgang på midler:

De må begrense tilbakekjøp av aksjer, investere i utvikling av arbeidsstyrken, tilby rettferdige lønninger og barnepass m.m. for sine ansatte og forplikte seg til å innfri krav om bærekraft og deling av overskudd. I møte med disse kravene, har bedrifter trappet opp sin innsats.

Og til slutt: Staten må få en slutt på den kortsiktige tendensen til å kutte i statens evne til å utføre ulike oppgaver og sette bort nøkkelfunksjoner til konsulentselskaper – kommersielle virksomheter som ikke har noen insentiver til å hjelpe sine kunder med å bygge kompetanse. Avhengigheten av eksterne konsulenter har kraftig svekket statens evne til å gjennomføre ambisiøse oppdrag.

Å få en slutt på Storbritannias vedvarende underinvesteringer og «plaster på såret»-politikk vil kreve en oppdragsorientert næringsstrategi som staker ut en ny kurs for den økonomiske veksten. Men for at den strategien skal kunne lykkes, må statsapparatet gjennomgå en transformasjon.

Sarah Doyle er Head of Policy ved the Institute for Innovation and Public Purpose på University College London.

Oversatt av Marius Gustavson