Klima viktigere enn handel

CAMBRIDGE: I slutten av november ble USAs president Joe Biden beskyldt for å føre en «super-aggressiv» næringspolitikk. Beskyldningen kom fra lederen av et annet land. Den kom ikke fra Russlands president Vladimir Putin eller Kinas president Xi Jinping, USAs viktigste geopolitiske rivaler.

Den kom heller ikke fra Irans president Ebrahim Raisi eller Venezuelas president Nicolás Maduro, som begge sliter med konsekvensene av amerikansk-initierte sanksjoner.

Macron påpeker at Frankrike har sine egne utfordringer med å skape gode middelklassejobber.

Nei, beskyldningen kom fra Frankrikes president Emmanuel Macron, som er alliert med USA. Det han klaget på var president Bidens politiske flaggskip — Inflation Reduction Act (IRA). Målet med denne loven er å avkarbonisere den amerikanske økonomien ved å subsidiere nasjonale investeringer i elektriske kjøretøy, batterier og annen teknologi basert på fornybar energi.

For å motta disse subsidiene, må amerikanske bedrifter kjøpe inn avgjørende innsatsvarer fra produsenter lokalisert i USA. Dette irriterer Macron og andre ledere, som hevder at den nye lovgivningen undergraver europeiske industribedrifter. Macron påpeker at Frankrike har sine egne utfordringer med å skape gode middelklassejobber. Han har gått rett på sak: «Og konsekvensene av IRA er muligens at du vil fikse dine egne problemer, men du vil øke mine».

Men å påføre andre land kostnader samtidig som man håndterer klimaendringene er nettopp det EU planlegger å gjøre. Gjennom en mekanisme kalt CBAM («carbon border adjustment mechanism») vil EU om ikke lenge innføre tollavgifter på visse karbonintensive importvarer. Målet er å opprettholde en høy karbonpris i egen økonomi samtidig som man forhindrer at ikke-europeiske bedrifter underbyr europeiske produsenter gjennom billigere importvarer. Men importavgiftene vil også ramme en rekke lavinntektsland som Mosambik, Egypt og India.

Men det som blir ansett som likebehandling i ett land, blir i et annet land ansett som urettferdig behandling og målrettet angrep på landets komparative fortrinn.

Europeiske ledere hevder at CBAM skiller seg fra IRA fordi denne mekanismen ikke bryter med et grunnleggende prinsipp ved det multilaterale handelsregimet: ikke-diskriminering. De hevder at mekanismen kun har som mål å sikre likebehandling mellom europeiske selskaper, som er gjenstand for høye nasjonale karbonpriser, og ikke-europeiske selskaper, som ikke er det. Ifølge europeiske ledere, gir ikke CBAM europeiske bedrifter en urettmessig fordel.

Men det som blir ansett som likebehandling i ett land, blir i et annet land ansett som urettferdig behandling og målrettet angrep på landets komparative fortrinn. Dersom man utjevner kostnadene ved visse innsatsvarer, som elektrisitet, vil det ramme eksportører av energi-intensive produkter, som stål og aluminium, uforholdsmessig hardt.

Derfor har man ved utformingen av internasjonale handelsregler gjerne styrt unna å behandle nasjonale og utenlandske varer forskjellig på grunnlag av hvilke produksjonsprosesser som anvendes ved framstillingen av varene. Det vil gjøre det for lett å iverksette proteksjonistiske tiltak under dekke av «ikke-diskriminering».

Et bedre argument — som vil gjelde IRA i like stor grad som CBAM — er at klimaproblemene er for viktige til at de kan overskygges av andre hensyn knyttet til handel og konkurranseevne. Dersom man lar nasjonale myndigheter iverksette ambisiøse miljø- og klimatiltak som fremmer fornybar energi, uavhengig av hvordan dette virker inn på andre land, kan det være den mest gjennomførbare måten å avkarbonisere økonomien på.

Det kan selvsagt være mulig å oppnå bedre og mindre forargelige resultater ved å fremme en større grad av internasjonalt samarbeid om grønne tiltak.

Kina er et godt eksempel i så måte. Årevis med høye subsidier av landets sol- og vindkraftindustri har gjort kinesiske bedrifter til verdensledere på dette området og Kina til verdens ledende produsent av fornybar energi. Etter hvert som amerikanske og europeiske bedrifter har blitt priset ut av det globale markedet, har talspersoner i Vesten bebreidet Kina for ekstrem favorisering av egne bedrifter.

Men selv om kinesiske subsidier kan ha gjort det vanskelig for vestlige bedrifter, er disse subsidiene også noe av det beste et lands myndigheter noensinne har gjort for å bekjempe klimaendringene. Ved å gjøre det mulig for bedrifter å skalere opp langt raskere enn de ellers ville ha gjort, har disse tiltakene bidratt til å kutte solkraftkostnadene med 90 % og halvere prisen på vindkraft.

Dermed har denne teknologien blitt økonomisk levedyktig — nok til å konkurrere med karbon. Til tross for at det har gått ut over konkurrerende bedrifter i andre land, har Kina unektelig bidratt til å løse menneskehetens mest presserende utfordring.

I henhold til dette synet er ikke-diskriminerende frihandel alltid mulig hvis nasjonale myndigheter iverksetter de rette tiltakene.

Det kan selvsagt være mulig å oppnå bedre og mindre forargelige resultater ved å fremme en større grad av internasjonalt samarbeid om grønne tiltak. For eksempel hevder min kollega ved Harvard, Jeffrey Frankel, at tvister knyttet til CBAM og IRA bør behandles av Verdens handelsorganisasjon (WTO). Som han påpeker, tillater ikke WTO at land iverksetter uavhengige nasjonale tiltak av miljømessige grunner. Men WTO er ikke det rette stedet å avgjøre under hvilke omstendigheter grønne tiltak bør begrenses av handelsregler eller om disse tiltakene bør begrenses i det hele tatt.

WTO opererer under følgende generelle forutsetning: Nasjonale myndigheter kan iverksette tiltak for å realisere ikke-handelsrelaterte mål — knyttet til f.eks. miljømessig bærekraft og folkehelse — så lenge de ikke virker forstyrrende inn på den internasjonale handelen. Tilsvarende tilsier logikken til konvensjonelle handelsøkonomer at effektivitet og andre statlige politiske mål enkelt kan holdes atskilt.

I henhold til dette synet er ikke-diskriminerende frihandel alltid mulig hvis nasjonale myndigheter iverksetter de rette tiltakene. Bærekraftsmål kan især oppnås gjennom prismekanismer (eller tilsvarende kvantitative mål) som får bedrifter til å internalisere kostnadene ved miljømessige eksternaliteter uten å virke forstyrrende inn på handelen.

I virkelighetens verden står nasjonale myndigheter som ønsker å iverksette grønne tiltak overfor administrative og politiske hindringer som krever kronglete forhandlinger for å få politiske motstandere og potensielle tapere til å gå med på tiltakene. Både IRA og CBAM er basert på denne formen for politisk hestehandel, der nasjonale produsenter har blitt lovet arbeidsplasser og profitt i bytte mot å gi sin støtte til et grønt skifte som ellers ville ha kostet dem for mye.

Vi bør ikke henfalle til handelspolitisk purisme og la det perfekte være det godes fiende.

Under slike omstendigheter er det vanskelig — og muligens lite hensiktsmessig — for globale handelspaneler å avsi sin dom over tilgangen på alternative instrumenter og sette spørsmålstegn ved nasjonale politiske avveininger og kompromisser.

Selv når konflikten er mer konvensjonelt kommersiell, slik tilfellet er med de kinesiske subsidiene av sol- og vindkraft, er det uklart om vi bør la handelsregler stå i veien når tiltakene det er snakk om fremmer den globale avkarboniseringsinnsatsen.

I en ideell verden ville man ha håndtert klimaendringene gjennom globalt koordinerte tiltak der man kombinerte karbonprising, ikke-diskriminerende subsidier av grønn teknologi og overføringer fra rike land til land med lavere inntekt. Men i den verden vi lever i er vår eneste mulighet til å sørge for en bærekraftig framtid avhengig av et sammensurium av nasjonale tiltak som vil sprike i alle retninger og som blir drevet fram av kompliserte lokale hensyn.

Vi bør ikke henfalle til handelspolitisk purisme og la det perfekte være det godes fiende.

Oversatt av Marius Gustavson

Copyright: Project Syndicate, 2022.
www.project-syndicate.org