Økonomer revurderer nå næringspolitikk

Teksten er skrevet sammen med Réka Juhász og Nathan Lane.

(Cambridge): Stadig flere politikere og byråkrater rundt om i verden ønsker å ta i bruk næringspolitiske virkemidler med en rekke ulike målsettinger. Disse er bl.a. knyttet til mer robuste forsyningskjeder, grønn teknologi, geopolitiske fortrinn og gode jobber. Dermed er den næringspolitiske debatten om hvor virkningsfull slik politikk er, i ferd med å nå kokepunktet.

Denne debatten blir gjerne fremstilt som om skeptikerne har sunne økonomiske prinsipper på sin side. «Økonomifaget gir oss svært gode argumenter mot bruken av næringspolitiske virkemidler», kom det messende fra en kommentator. Bruk av slike virkemidler bidrar «bare til at man kaster bort penger og skaper forstyrrelser i økonomien».

Den nye forskningen gir mer håndfaste bevis på hvordan næringspolitikken faktisk fungerer.

Men dette er et stadig mer utdatert syn. Selv om det er sant at konvensjonelle økonomer gjerne har møtt næringspolitikk med en negativ ryggmargsrefleks helt siden 1970-tallet (og kanskje lengre), har dette raskt endret seg de siste årene som følge av ny akademisk forskning. Den er i mindre grad drevet av ideologiske motforestillinger til statlige inngrep og er bedre fundert i robuste empiriske metoder.

Den nye forskningen gir mer håndfaste bevis på hvordan næringspolitikken faktisk fungerer. Dette bidrar til å høyne kvaliteten på en debatt som tidligere har gått hett for seg uten at man nødvendigvis har blitt så mye klokere av den. Den mer nyanserte og kontekstuelle forståelsen av næringspolitiske tiltak, som forskerne nå bidrar med, gir generelt en mer positiv vurdering av disse virkemidlene.

Næringspolitikken er kompleks. Og kvantifisering av næringspolitiske virkemidler slik at de kan analyseres kan være vanskelig. Tenk f.eks. på Kinas tiltak for å fremme verftsindustrien. Kina ønsket å bli det største skipsbyggingslandet i verden innen et tiår og iverksatte derfor en rekke tiltak, som produksjonssubsidier, investeringssubsidier og bedriftsetableringssubsidier. Mye endret seg underveis, som f.eks. i 2009 da politikkmakerne sluttet å fremme bedriftsetablering og i stedet vektla konsolidering av næringen.

Tidligere har økonomer altfor ofte vektlagt enkle indikatorer som tollavgifter, noe som kun fanger opp enkelte dimensjoner ved næringspolitikken og som blander sammen næringspolitiske målsettinger med andre politiske målsettinger (som å øke statens inntekter eller bedrive et politisk spill på vegne av særinteresser). En rekke forskningsprosjekter, som har blitt gjennomført den siste tiden, er basert på en mer produktiv tilnærming.

Det er ikke lenger hensiktsmessig – om det noen gang har vært det – å forbinde næringspolitikk med innadvendt, proteksjonistisk handelspolitikk.

For eksempel har et komparativt prosjekt i regi av OECD kvantifisert næringspolitikk gjennom grundig gjennomgang av tallene for statlig aktivitet og har vektlagt offentlig pengebruk rettet spesifikt inn mot næringspolitiske mål. En gruppe økonomer, ledet av to av oss (Réka Juhász og Nathan Lane) anvender språkbehandling («natural language processing») på offentlig tilgjengelige tiltakslister for å generere en detaljert klassifisering av næringspolitikk.

Dette arbeidet gir oss ny viktig innsikt. For det første: Næringspolitikk har vært allment utbredt lenge før det fornyede fokuset på slik politikk vi ser nå. For det andre: Det er ikke lenger hensiktsmessig – om det noen gang har vært det – å forbinde næringspolitikk med innadvendt, proteksjonistisk handelspolitikk. Dagens næringspolitikk har gjerne som mål å fremme eksport. Og utbredelsen av næringspolitikk øker gjerne med et lands inntekt: Avanserte økonomier anvender slik politikk oftere og mer intensivt enn utviklingsland.

Bedre metoder for å trekke slutninger om årsakssammenhenger bidrar også til at økonomer revurderer sitt syn. Tradisjonelt har økonomer vurdert virkningen av næringspolitiske tiltak ved å se på om næringer som mottar mer offentlig støtte gjør det bedre. Generelt har de kommet fram til en negativ konklusjon. Men vi innser nå at å se på slike korrelasjoner ikke er spesielt opplysende fordi det ikke bidrar til å skille mellom tilfeller der næringspolitikken er nyttig og der den ikke er det.

Forskningen som er gjennomført den siste tiden anvender moderne statistiske metoder for å unngå misvisende slutninger. Slike teknikker har blitt anvendt på en rekke tilfeller, deriblant historiske tilfeller der man har fremmet nye næringsgrener (som tekstilindustri, verftsindustri og tungindustri). De har også blitt anvendt på tilfeller av storskala offentlig innsats på forskning og utvikling (som «romkappløpet» mellom USA og Sovjetunionen). Og de har blitt anvendt på selektive geografisk baserte tiltak som har rettet seg inn mot spesifikke bedrifter eller næringer (som den amerikanske industriproduksjonsinnsatsen under andre verdenskrig og dagens regionale europeiske subsidier).

Denne politikken hadde positive virkninger både for produktiviteten og eksporten.

Resultatene av denne forskningen gir et langt mer positivt syn på næringspolitikk. Man har gjerne avdekket at næringspolitiske tiltak – eller historiske tilfeldigheter som etterligner virkningen av slike tiltak – ofte har ført til store, tilsynelatende gunstige langsiktige virkninger på den økonomiske strukturen.

For å ta et eksempel: Kontinentalblokaden til Napoleon, som virket forstyrrende inn på importen, stimulerte til fransk industrialisering innen mekanisert bomullsspinning lenge etter at Napoleonskrigene tok slutt. Disse resultatene er i samsvar med argumentene til tilhengere av å hjelpe fram nye næringer («infant industries»).

Forskning på offentlig subsidiering av investeringer i britiske og italienske regioner som har sakket akterut i nyere tid, har avdekket tilsvarende sterke positive virkninger på opprettelsen av nye arbeidsplasser. Selv om denne forskningen ikke kan gi oss et definitivt svar på om næringspolitikk fungerer generelt, kan den bidra til å si noe om forekomsten av markedssvikt som disse tiltakene er rettet inn mot og om tiltakenes langsiktige virkninger.

Ny forskning bidrar også til å belyse den utbredte uenigheten, som har vart i lang tid, om hvor viktig næringspolitikken var for det østasiatiske økonomiske mirakelet. Den tidligere økonomiske litteraturen om framveksten til de østasiatiske økonomiene hevdet at næringspolitikken i beste fall var virkningsløs. Nyere analyse, der man ser nærmere på strukturen ved oppstrøms og nedstrøms forbindelser i disse økonomiene, kommer fram til langt mer optimistiske konklusjoner.

I realiteten finnes det allerede mye god økonomisk forskning på næringspolitikk.

For å ta et eksempel: Forskning på Sør-Koreas innsats for å fremme tungindustri og kjemisk industri – en milepæl og en kontroversiell næringspolitikk iverksatt av president Park Chung Hee på 1970-tallet – har avdekket at næringspolitikken fremmet veksten til de næringene den rettet seg inn mot både på kort og lang sikt. Denne politikken hadde positive virkninger både for produktiviteten og eksporten.

De som har kritisert den østasiatiske næringspolitikken, trodde at myndighetene aldri ville være i stand til å velge ut de riktige sektorene å satse på, fordi myndighetene manglet informasjon om hvor markedssvikten var mest framtredende. Princeton-økonomen Ernest Liu har nylig bidratt med en anvendelig guide for politikere og byråkrater som skal håndtere en økonomi der markedsimperfeksjoner finner sted på tvers av mange sammenkoblede sektorer.

I slike settinger vil subsidiering av oppstrømssektorer generelt minimere feil i utformingen av de politiske tiltakene. Liu viser at de faktiske tiltakene som ble iverksatt i Kina og i forbindelse med Sør-Koreas innsats for å fremme tungindustri og kjemisk industri, var i henhold til retningslinjene presentert i guiden.

Enkelte kommentatorer har nylig kritisert næringspolitikken til USAs president Joe Biden for å «mangle et solid økonomisk fundament». I realiteten finnes det allerede mye god økonomisk forskning på næringspolitikk. Selv om det alltid er nyttig med mer forskning, gir den nye litteraturen oss allerede bedre vurderinger av næringspolitikk i alt sitt mangfold. Denne litteraturen går gjennom og vurderer konsekvensene av historiske og nåtidige eksempler og belyser hvordan slike tiltak fungerer eller feiler avhengig av virkemidler og mål og av rådende økonomiske strukturer.

 

Oversatt av Marius Gustavson.

Réka Juhász er universitetslektor i økonomi ved University of British Columbia og er medstifter av The Industrial Policy Group. Nathan Lane er universitetslektor i økonomi ved University of Oxford og er medstifter av The Industrial Policy Group.

Copyright: Project Syndicate, 2023.