En helt vanlig utredning

22. juli-kommisjonens rapport ble mottatt med ovasjoner fra politikere og politiske kommentatorer. Det ble hevdet at rapporten satte «en ny standard» for offentlige utredninger. Hva gjorde den så spesiell?

Sammen med statsviter Johan Christensen skal jeg denne høsten i gang med et forskningsprosjekt om Norges offentlige utredninger – de såkalte NOUene. Vi skal se på hvordan utredningene har endret seg over tid, fra 1972, da utredningsserien startet, frem til i dag. Vi skal sammenligne utredningene i Norge med tilsvarende utredninger i andre land, og se på NOUene i lys av norsk EU-tilpasning.

Sist, men ikke minst, skal vi se utviklingstrekkene i sammenheng med mål om demokratisk samfunnsstyring og kunnskapsbasert politikk.

Kan vi si at 22. juli-kommisjonen representerer en slags gullstandard?

Som en forberedelse til prosjektet har jeg brukt sommeren til å lese en del av de mest profilerte offentlige utredningene de siste årene, høringsinnspillene som kom og den offentlige debatten som fulgte. Sett i ettertid er den så å si samstemte, nesegruse mottakelsen av 22. juli-kommisjonens rapport, i hvert fall blant politikere og kommentatorer i media, slående.

Går man til høringsuttalelsene fra organisasjoner og offentlige instanser, er bildet mer sammensatt, men også her gis det mye ros til Alexandra Bech Gjørv og de andre medlemmene i kommisjonen. Rapporten de avleverte i 2012, rundt ett år etter terrorangrepet, befinner seg, får man inntrykk av, i en klasse for seg når det gjelder «kvalitet» og «grundighet». Gjørv-kommisjonen setter «en ny standard» for offentlige utredninger, som det heter fra en av høringsinstansene.

Spørsmålet om hva som kjennetegner en «god» offentlig utredning vil stå sentralt i forskningsprosjektet. I så måte er den overstrømmende mottakelsen som ble Gjørv og co til del interessant: Er vi her på sporet av det aktører i det norske politiske systemet mener er en god offentlig utredning? Kan vi si at 22. juli-kommisjonen representerer en slags gullstandard? Er det slik vi i Norge helst ser at utredninger arter seg? I så fall, hva var egentlig så spesielt, og så spesielt bra, med 22. juli-kommisjonens arbeid?

Ingen medlemmer var politikere eller tidligere politikere.

Man skulle tro at norske politikere, kommentatorer og organisasjoner er opptatt av at utredningsutvalg har en bred sammensetning. Offentlige utredninger legger premisser for lov, politikk og reform. Dette er et argument for at ulike interesser og synspunkter bør være representert, og tradisjonelt har representasjon vært et viktig hensyn i det norske utredningssystemet. Utredningsutvalg har gjerne vært sammensatt av representanter fra berørte interessegrupper, politikere, byråkrater og forskere. De har vært, som min kollega ved Universitetet i Oslo, Eva Krick, uttrykker det, «hybride komiteer».

22. juli-kommisjonen hadde imidlertid ikke en spesielt representativ sammensetning. Blant de tolv medlemmene var flertallet forskere og ledere eller tidligere ledere innenfor politi, forsvar, sykehus og samferdsel. Den eneste representanten fra organisasjonslivet var den gang visepresident i Norges Røde Kors, Linda Motrøen Paulsen. Ingen ansattorganisasjoner var representert. Ingen medlemmer var politikere eller tidligere politikere. Høringsrunden bredte ut den politiske prosessen – nær hundre instanser skrev uttalelse til rapporten.

Kommisjonen oppgir også å ha hatt en rekke møter og samtaler med berørte aktører. I tillegg ble det utført spørreundersøkelser (surveys), som ble besvart av nesten 4000 berørte – som pårørende og departementsansatte. Det er imidlertid forskjell på å få si sin mening og å ha en plass rundt bordet der løpet legges. Alt i alt er det vanskelig å hevde at representasjon og inkludering av berørte og partsinteresser særmerket utvalget Gjørv ledet. Det finnes andre utvalg med bredere sammensetning, der sivilsamfunn og organisasjonsliv er blitt hørt like mye eller mer, både underveis og i etterkant.

Men heller ikke på dette punktet fremstår Gjørv-kommisjonen som eksepsjonell.

Den ny «standarden» 22. juli-kommisjonen eventuelt satte, dreide seg med andre ord ikke om høy skår på involvering og deltagelse.

En annen mulighet er at utvalget hadde en ekstraordinær faglig tyngde. Men heller ikke på dette punktet fremstår Gjørv-kommisjonen som eksepsjonell. Forsker Silje Tellmann viser i sin doktoravhandling at andelen forskere i norske utredningsutvalg har økt signifikant. I media omtales mange NOUer nå som «ekspertutvalg». Flere av dem består da også utelukkende av forskere og ledes av forskere. Alexandra Bech Gjørv, tidligere direktør i Norsk Hydro, var i 2012 advokat i advokatfirmaet Hjort, og i utvalget var tre medlemmer, det vil si en fjerdedel, hentet fra akademia: Laila Bokhari, statsviter og terrorforsker, Guri Hjeltnes, historiker og leder av HL-senteret og Ragnar L. Auglend, jurist ved Universitet i Bergen og tidligere rektor ved Politihøgskolen.

Sammenlignet med andre profilerte utredninger – tenk på Brochmann-utvalget eller Europautredningen – er dette en ganske lav forskerandel.

Ingenting av dette betyr at kommisjonen var uten faglig tyngde.

Tidligere studier har fremholdt betydningen av såkalt epistemisk pluralisme for høy utredningskvalitet: Ekspertene som gir råd og innspill til politikerne, bør komme fra ulike fag og disipliner. Når det gjelder faglig mangfold, var skåren til Gjørv-kommisjonen heller ikke bemerkelsesverdig. Ser man utvalg og sekretariat under ett, er det store flertallet av jurister og/eller representanter fra justissektoren, det mest iøynefallende. Enkelte andre fag var representert; foruten Hjeltnes i utvalget, var det to historikere i det ti personer store sekretariatet. I tillegg til Bokhari, var også sekretariatsleder statsviter; tidligere direktør i Statoil, Bjørn Otto Sverdrup.

På den ene siden dreide det seg altså ikke om noen total dominans fra én disiplin, slik vi typisk ser det i utredningsutvalg under Finansdepartementet, der det ikke er uvanlig at utvalg og sekretariat utelukkende består av økonomer. På den annen side var det ikke et spesielt balansert forhold mellom faggruppene. I en av de få grundige og kritiske diskusjonene av 22. juli-kommisjonen som foreligger (se Nytt Norsk Tidsskrift 3/2013), plasserer Johan Christensen kommisjonens kompetansetyngdepunkt i skjæringspunktet mellom juss og næringsliv.

Christensen påpeker videre at utredningen, både utvalg og sekretariat, manglet personer med tilknytning til forvaltningsforskning. Det må sies å være et påfallende trekk ved en kommisjon som hadde som sin hovedoppgave å vurdere om norsk forvaltning og offentlig virksomhet fungerer i krisesituasjoner.

Ingenting av dette betyr at kommisjonen var uten faglig tyngde. Gjørv-kommisjonens utvalg og uvanlig store sekretariat, besto uten tvil av mange erfarne og meget kompetente personer fra forskning, forvaltning og forretningsliv. Vedlagt 22. juli-rapporten var også en rekke ekspertrapporter om avgrensede tema. Mange av dem var skrevet av meritterte forskere. Men ingenting av dette gir oss noen nøkkel til å forklare ideen om 22. juli-kommisjonen som en «bedre» og enestående kommisjon. Kompetansenivået er høyt i mange norske offentlige utredninger. Det kan altså heller ikke være på dette punktet Gjørv-utredningen setter en ny «standard».

Også enkelte av kommisjonens forslag var kontroversielle.

Var det innholdet i rapporten? I mottakelsen, inkludert i høringsrunden, fremkom det at mange mente kommisjonens beskrivelser og analyser av hendelsene 22. juli var grundige, dekkende og formulert i et klart og godt språk. Noen høringsinstanser hadde innsigelser mot avgrensede deler av fremstillingen, men alt i alt var det stor enighet om hendelses- og problembeskrivelsene.

Også enkelte av kommisjonens forslag var kontroversielle – ikke minst ble det mobilisert i høringsrunden mot forslaget om innskjerpet våpenlovgivning. Et overveldende flertall ga imidlertid sin tilslutning til anbefalinger om å utvikle bedre planer og mer presise mål for offentlig virksomhet, og om en mer effektiv implementering av mål- og planverk.

Kommisjonens påpekning av at det trengs «holdninger, lederskap og kultur» som forbereder ansvarlige myndigheter på å takle kriser, falt det også mange lett å være enig i. Her tilla imidlertid noen høringsinstanser, noen av direktoratene og enheter innenfor politi, forsvar og redningstjeneste, at det hadde vært ønskelig med en nøyere behandling fra kommisjonens side av spørsmål om struktur og organisering innenfor offentlig virksomhet. Særlig fra politiet ble det dessuten påpekt mangel på ressurser.

Begge deler hadde nok en viss brodd mot 22. juli-kommisjonens mye siterte formulering om at «lærdommene» etter 22. juli i større grad dreier seg om «ledelse, samhandling, kultur og holdninger» enn om «mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg» (NOU 2012: 14, s. 16). I forhold til virkelig kontroversielle utredninger, er det imidlertid lite konflikt som kommer til uttrykk, og meningsforskjeller formuleres forsiktig og indirekte.

. Norske offentlige utredninger er stadig vekk ganske velformulerte.

Men så er det jo heller ikke noe nytt at norske offentlige utredninger er relativt grundige når det gjelder fremstilling av fakta, heller ikke at det er høy grad av konsensus rundt utredningenes konklusjoner og forslag. Det finnes et utall andre utredninger man kunne sagt det samme om. Den språklige kvaliteten varierer mellom utredninger. 22. juli-rapporten er velskrevet, men som en etter hvert erfaren utredningsleser, er det vanskelig å se dette som utslagsgivende. Norske offentlige utredninger er stadig vekk ganske velformulerte.

Hva var det da som var annerledes og bemerkelsesverdig med Gjørv-kommisjonen? Det dreide seg definitivt ikke om en spesielt dristig mandatfortolkning. Kommisjonen lot for eksempel det større spørsmålet om årsakene til radikalisering, ligge. Hadde den grepet mer fatt i denne materien, kunne rapporten lett blitt mer kontroversiell. Det dreide seg heller ikke om å lage en høyere himmel gjennom inngående prinsipielle diskusjoner.

Offentlig forvaltning er blitt reformert de siste tiårene, og debatten om mål- og resultatstyring har gått friskt. Terrorberedskap reiser dessuten prinsipielle spørsmål knyttet til grenser for «demokrati» og «åpenhet», for å låne ordene fra kommisjonens mandat. Også slike større spørsmål ble i høy grad lagt til side.

Avgrensninger må gjøres, og de kan være mer eller mindre rimelige. Poenget her er at 22. juli-kommisjonen fremstår som en solid, men relativt gjennomsnittlig norsk offentlig utredning. Det er fristende å tenke at de som mener Gjørv-kommisjonen setter en ny «standard» for slike utredninger, verken kan ha lest så mye i denne utredningen eller i så mange andre utredninger.

Jeg tror heller ikke at det som måtte skille 22. juli-kommisjonen fra en del andre utredningsutvalg, reflekterer en endret allmenn forestilling om hvordan en «god» utredning skal lages. Kort sagt: Alle er neppe enige i at utredninger best gjøres av jurister og direktører, at organisasjoner knapt skal være representert rundt bordet og at prinsippdiskusjoner bør tones ned.

Gjørv gjorde mistanker om bestillingsverk til skamme.

Det som gjenstår som eksepsjonelt med 22. juli-kommisjonen, var selvsagt situasjonen den tilkom og virket i. Terroraksjonen 22. juli 2011 var uten sidestykke, og mye sto på spill. Det verst tenkelige hadde vært en ukritisk rapport som kunne beskyldes for å dekke over feil, mangler og ansvarsforhold; et bestillingsverk for sittende regjering og myndighetene.

Gjørv gjorde mistanker om bestillingsverk til skamme. Som mange utredningsledere har gjort før og etter henne, kunne man tillegge. Men Gjørv gjorde dette i en situasjon der det var ekstraordinært viktig at det norske utredningsinstituttet ikke sviktet. Også, og ikke minst, av denne grunn står det stor respekt av hennes og de andre kommisjonsmedlemmenes arbeid.

Kanskje kunne man si at oppdraget til 22. juli-kommisjonen slett ikke var å levere en uvanlig utredning, noe vi ikke hadde sett før. Jeg tror oppdraget vi som samfunn egentlig ga 22. juli-kommisjonen, snarere var å levere en ganske vanlig utredning, en utredning som kunne gjøre det mulig for oss å komme videre etter juli-dagen for fem år siden, da det føltes som om alt raste sammen og ingenting noen gang kunne bli vanlig igjen.