Et bedre språk for staten

Kost-nytte er et uttrykk som sjelden vekker stor entusiasme, men for juristen Cass Sunstein er kost-nytte-analyser en av vår tids store fremskritt. Ja, tittelen på hans nyeste bok drister seg frempå med å kalle det en revolusjon!

En  kost-nytte-analyse er en lønnsomhetsanalyse av offentlige prosjekter eller inngrep der alle fordeler og ulemper summeres. Skal vi bygge en vei koster den både asfalt og arbeidskraft, men den kan styrke næringslivet og forkorte reisetid, noe som vil være nyttig for samfunnet.

Kloke mennesker sitter så altfor ofte på et bortgjemt universitetskontor.

Så langt er det hele intuitivt og greit. Men de interessante spørsmålene melder seg når man begynner å fundere på hvilke fordeler og hvilke ulemper vi skal regne med. Bør det at noen misliker synet av veien regnes med? Eller hva med den moralske ergrelsen enkelte vil føle på vegne av elgene, som kanskje vil dø på veien?

Sunstein forsøker ikke å glatte over slike vanskelige spørsmål. Langt på vei forsøker han å gi svar på dem.

Akademiker med sans for styring

Sunstein er et ikke ukjent navn i Norge. Han gjestet i år landet for å motta den prestisjetunge Holberg-prisen. Sammen med økonomen Richard Thaler har han bidratt til å gjøre dulting (nudging) til et populært ord på seminarer og i lunsjpauser, og har i en rekke populærvitenskapelige og mer tungrodde publikasjoner levert bidrag innenfor juss, samfunnsøkonomi, filosofi og statsvitenskap.

Kloke mennesker sitter så altfor ofte på et bortgjemt universitetskontor, men Sunstein har også etterlatt et og annet fotavtrykk i folks hverdag. Han ledet fra 2009 til 2012 The White House Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), og var en av Obamas nære rådgivere.

Altså er han en akademiker som ikke har vært redd for å få regulatorisk trykksverte på henda. Det er denne bakgrunnen han trekker på i boken «The Cost-Benefit Revolution». OIRA har nemlig utviklet seg, fra Regan, via Clinton, Bush og Obama, til å bli den store kvalitetssikrer av kost-nytte analyser i den amerikanske staten, omfavnet av både demokrater og republikanere. Alle nye reguleringer må godkjennes der.

Verdien av et liv

Sunstein går løs på praktiske reguleringsspørsmål med en systematikk som er en filosof og jurist verdig. Han sammenligner kost-nytte -analyser med et fremmedspråk, som kan bidra til å gjøre det enklere å unngå sneversyn og fordommer. The foreign language effect tilsier at folk blir mer tilbøyelige til å kaldt kalkulere, hvis de diskuterer problemer på et fremmedspråk.

Det er lett å tenke at det ikke finnes pengesummer store nok for å forhindre at livene våre går tapt. Det stemmer ikke.

Man kan på den måte unngå heuristikker, det vil si kjappe mentale løsninger de fleste av oss bruker i dagliglivet. Det kan for eksempel være fristende å regulere anti-terrorarbeidet med det siste spektakulære angrepet friskt i minne. Men da vil vi fort kunne overvurdere nytten av de virkemidler vi ønsker å sette inn. Hvis vi derimot ganger sannsynligheten for et angrep med det forventede tap i liv og penger får vi et bedre bilde av hvor langt vi bør gå for å sikre oss.

En politisk sensitiv lov eller forskrift kan lettere vurderes rasjonelt hvis man bryter ned dens ulike fordeler og ulemper i pengeverdier. Idealet er å finne folks betalingsvillighet.  Det kan enklest forklares med dette spørsmålet: Hvor mye ville du for eksempel betale for å unngå en 1 til 100 000 sjanse for å dø av arsenikkforgiftning i drikkevannet?

Det er lett å tenke at det ikke finnes pengesummer store nok for å forhindre at livene våre går tapt. Det stemmer ikke. Ifølge Sunsteins egne studenter er svaret omtrent 75 dollar. I tillegg gir reelle markedssituasjoner oss data. Når en arbeidsgiver betaler risikotillegg, er det et uttrykk for verdien av den ekstra risikoen for fare man utsetter seg for.

Gjennom data fra spørreundersøkelser og faktiske markedssituasjoner kan man så regne seg frem til verdien av et statistisk liv (VSL). VSL er den samlede betalingsvillighet som er akkurat stor nok til at man mener det er verdt kostnaden å redde et liv. I Norge er VSL per 2018 på ca. 32,76 millioner. Når man vurderer forebyggende regulering må man da sjekke om kostnadene av et tiltak faktisk er større enn nytten, det vil si folks samlede, gjennomsnittlige betalingsvilje.

Nytten av betalingsvilje

Dette kan høres brutalt ut, men Sunstein påpeker at disse vurderingene gjøres kontinuerlig av alle, om enn kanskje ikke like grundig som i en kost-nytte-analyse. I markedet reflekteres kjøpene våre av ulike goder, som hus, mat, opplevelser, tv, hva vi ønsker oss. Produsenter av disse godene vet hva vi vil ha fordi når flere av oss ønsker et gode går prisene opp.

Ved å regne om kost og nytte til pengeverdier blir det mulig å se hvorvidt det gir mest nytte å bygge bro eller sykehus.

Og hvis ting blir for dyre, hvis de ikke er verdt prisen, så bruker vi pengene på noe annet. Men vi har ingen liknende ordning for goder som vi betaler for gjennom skatteseddelen. Hvor mye penger skal vi bruke på vei, helsehjelp etc.? Vi har ikke noen måte å vise borgernes betalingsvillighet for disse godene. Med mindre vi bruker VSL i en kost-nytte-analyse, sier Sunstein.

Han mener dette er moralsk riktig fordi staten ikke bør påtvinge folk større kostnader enn det de selv er villig til å betale. I tillegg ønsker vi ikke at staten skal sløse med penger, det bør være borgernes interesser og ikke enkeltpolitikeres prestisje som bestemmer om en bro blir bygget eller ikke.

Et tredje poeng er at kost-nytte-analyse bidrar til en bedre ressursfordeling mellom politikkområder. Ved å regne om kost og nytte til pengeverdier blir det mulig å se hvorvidt det gir mest nytte å bygge bro eller sykehus.

I tillegg, for de som måtte være opptatt av slikt, kan verdien et statistisk liv ha en utjevnende effekt. Fattige vil gjerne ha lavere betalingsvilje enn gjennomsnittet, fordi de har mindre å rutte med. Hadde man omfordelt samfunnets ressurser i større grad ville den nærme seg det statistiske gjennomsnittet.

Ved å bruke VSL settes fattiges betalingsvilje høyere enn det den i realiteten er, og dermed senkes terskelen for at det offentlige pådrar seg kostnader for å komme med tiltak som er til nytte for folk med få ressurser.

Velferd som mål

Sunstein stirrer deg imidlertid ikke blind på dette tallet. Han foretrekker, i tråd med John Stuart Mill, et utvidet nyttebegrep der folks velferd i bred forstand er det endelige målet, det som til syvende og sist kan berettige et tiltak. Det innebærer lykke, en mening med livet og også moralske goder som ønsket om å ikke leve i et sorteringssamfunn.

Men velferd som en slags rettesnor gir god mening.

Formålet med kost-nytte-analyse må derfor være å forbedre den totale velferden, også der denne ikke kan tallfestes like enkelt. Poenget er at man ikke skal stirre seg blind på tallene, men bruke skjønn for å få med velferdsgevinster og velferdstap som ikke er tallfestede. Her kan noen innvende at Sunstein blir en overformynder, som setter til side folks betalingsvilje.

Men velferd som en slags rettesnor gir god mening. La oss si at en regulering, som et obligatorisk kamera bak i biler, vil kunne bedre bilsikkerheten for barn. Men gitt at dette er svært kostbart kan det fort være at det ikke gir nok uttelling i form av VSL. Her mener Sunstein at vi også må ha med i vurderingen foreldre velferdstap ved barns død, selv om dette ikke kommer tydelig frem i VSL. Slike momenter kan vippe vektskålen i retning av å bruke mer penger på sikrere biler eller veier.

Et annet eksempel er tiltak som øker sikkerheten på jobben, men som dermed øker kostnaden for bedriften, en kostnad som til slutt må bæres av forbrukerne i form av høyere priser. Det kan fort være at kostnaden for forbrukerne overstiger det man vinner i VSL ved at noen flere overlever eller unngår skader på arbeidsplassen. Men Sunstein mener at arbeidernes velferdsgevinster må vektes tyngre enn at mange millioner forbrukere opplever en liten kostnad.

Er det da ingenting vi ikke skal kunne regne på?

Gjennom hele boken balanserer han mellom høyre- og venstresidens syn på reguleringer. Han advarer venstresiden, som gjerne tar i bruk statlig inngripen for å gjøre folks liv bedre, mot å påføre folk større kostnader enn nødvendig. Han advarer også høyresiden, som frykter statens klamme hånd, mot inaktivitet. Hvis et tiltak kan gi stor nytte til liten kostnad bør staten sette det i verk.

Grenseoppgang

Er det da ingenting vi ikke skal kunne regne på? Sunstein mener at det må gjøres avgrensninger, men her er boken noe mindre overbevisende i å argumentere for hvorfor grensen skal gå nettopp her. Ofte avfeier han problemstillingen med at man ikke skal overskride rettigheter som nasjonalforsamlingen har grunnlovsfestet, men det blir litt for lett. For hvordan bør da nasjonalforsamlingen vurdere om en rettighet er verdt å grunnlovsfeste?

Her er ikke Sunstein helt konsistent i sin argumentasjon, for andre steder går han langt i å inkludere moralske interesser og rettighetsspørsmål i sine kost-nytte-analyser, for eksempel i en vurdering av hvor langt ytringsfriheten skal gå.

Mest interessant er et kapittel om hvorvidt grensen for ytringsfrihet er satt for liberalt.

Han vurderer også et ikke-skade-prinsipp, som vi kjenner fra klassisk liberal politisk filosofi. Det vil si at staten kun kan gripe inn for å forhindre skade hos borgerne. Men det synes å stride mot hele poenget med Sunsteins hyllest til kost-nytte-analyse.

Premisset er jo at vi er villig til å akseptere en viss skade eller ulempe hos borgerne hvis nytten oppveier kostnadene, og at vi sågar skal føle oss forpliktet til å påføre den skaden hvis nytten er tilstrekkelig stor. Stort sett vinner praktikeren Sunstein frem i disse partiene, idet han påpeker at for statlige aktører er det ganske sjelden at slike avgrensningsproblemer gjør seg gjeldende. Det er imidlertid i disse grensedragningene at boken halter litt.

Alt i potten?

Mer spennende er Sunsteins refleksjoner rundt noen konkrete politiske tema som vanligvis ikke underlegges kost-nytte-analyser. Han argumenterer for at folks betalingsvillighet også ideelt skal brukes der moralsk interesse gjør seg gjeldende.

For eksempel bør din betalingsvillighet for at delfiner ikke plages være blant nyttemomentene i en vurdering av hvorvidt vi skal merke tunfiskbokser med informasjon om delfinfiendtlige fangstmetoder. Eksemplet er spennende, men han møter seg selv i døren ved at det etter hvert blir vanskelig å vite hvilke moralske interesser som skal tillegges en pengeverdi og hvilke som er ubestridte rettigheter, av typen folks rett til å gifte seg med hvem de vil.

Implikasjonen ville være at vi burde bruke skatteinntektene på å holde friske folk med høy inntekt i live.

Mest interessant er et kapittel om hvorvidt grensen for ytringsfrihet er satt for liberalt, med tanke på de mulige kostnadene i form av oppvigleri og revolusjonær stemning. Selv om delen av boken som omhandler slike politiske tema er preget av amerikanske eksempler er de fleste av dem overførbare til en skandinavisk kontekst.

Her går teoretikeren Sunstein ganske langt i å utfordre ytringsfriheten, en klassisk liberal rettighet, før praktikeren Sunstein hopper inn og sier at i virkeligheten blir grensen så vanskelig å dra opp at en liberal grense er å foretrekke.

I Norge avsluttet man nylig en diskusjon om hvorvidt kost-nytte-analyser burde benyttes ved prioriteringer i helsetjenesten. Debatten hadde gått i nesten 30 år da man landet Prioriteringsmeldingen i 2016. Der valgte man å ikke benytte kost-nytte-analyse, fordi man ønsket et prioriteringssystem som i større grad vektla verdier. Departementet mente det ville være umoralsk å kalkulere inn f.eks. trygdeutgifter og skatteinntekter når en ufør eller en med høy inntekt skulle behandles.

Enkelte vil mene at han her bruker hammer på skruer.

Implikasjonen ville være at vi burde bruke skatteinntektene på å holde friske folk med høy inntekt i live, og droppe behandlingen av uføre kronikere. Derfor regnes i dag nytte ved nye legemidler, eller prioritering av behandling i helsetjenesten, ikke ved bruk av pengeverdier, men ved bruk av kvalitetsjusterte leveår (QALY). Sunstein kunne nok ha vært interessert i å utfordre en slik løsning.

En allvitende stat?

En kritikk som alle reguleringsfantaster gjerne møter er Friedrich Hayeks poeng om at kunnskap og folks preferanser er desentralisert, altså at enhver borgers individuelle betalingsvillighet burde telle som i et marked. Det innebærer at staten umulig kan ha oversikt over alle mulige lokale forhold og varierende individuelle behov, og dermed alltid vil trampe i salaten når den benytter reguleringer eller andre inngrep som påvirker borgernes liv.

Sunstein anerkjenner utfordringen, men svarer den dessverre ikke helt ut. Hans forsvar er at staten nå har en rekke virkemidler for å optimalisere sine inngrep, i form av offentlige høringer, muligheten til å gjøre evalueringer, muligheten til å eksperimentere og til å kontinuerlig måle effekter.

«The Cost-Benefit Revolution» er en bok for spesielt interesserte.

Imidlertid er det høyst usikkert om alle disse virkemidlene fungerer så godt som Sunstein håper, og hvorvidt de klarer de å fange opp borgernes individuelle behov og preferanse. Ikke minst vil kostnadene ved å ha bruke slike virkemidler i ustrakt grad fort bli såpass store at de oppveier eventuelle nytteeffekter av inngrepet.

Hayeks prinsipielle innvending er dog ikke noe som velter prosjektet, selv om det bør ligge i bakhodet og forhindre at man går alt for langt i å tro på hva staten kan maksimere av nytte. På noen områder er det mulig å regulere, på andre bør staten holde seg unna. Imidlertid er kost-nytte-analyse uansett en fin måte å strukturere tankene, uten at man skal ende opp med å vedta masse nye forskrifter av den grunn.

«The Cost-Benefit Revolution» er en bok for spesielt interesserte. Den fremmer et offentlig verktøy med kraft og overbevisning, men hemmes til tider av en noe blåøyd optimisme på verktøyets vegne. Mest spennende er det imidlertid der Sunstein tar med seg sitt elskede verktøy ut i områder som vanligvis ikke underlegges kost-nytte-analyser.

Enkelte vil mene at han her bruker hammer på skruer, men flere av disse ekskursjonene viser at kost-nytte-analyse er et språk som kan hjelpe oss med å tenke klarere.

Så byråkrat, forbli ved ditt excel-ark! Staten er blitt klokere av å ha lært å tale kost-nytte.