Gammal teori og ny praksis i innovasjonspolitikken

På bakgrunn av dystre klimaspådommar og tilhøyrande fall i oljeetterspurnad ser Noreg seg etter ein ny innovasjons- og industripolitisk retning. I den anledning har den amerikanske økonomen Mariana Mazzucato føreslått at Noreg bør bli ein grøn kjempe, gjennom ein innovasjons- og industripolitikk basert på «the mission-oriented approach».

Denne tilnærminga ser Mazzucato i kontrast til «the market failure approach», som ho tilskriv den nyklassiske økonomiske tradisjonen.[1] Det er ikkje først og fremst marknadssvikt, men retningssvikt (directional failure) som staten har i oppgåve å rette opp i, ifølgje Mazzucato. Med andre ord handlar missions om at staten skal ta aktiv styring over retninga for industri- og teknologiutvikling, og skape marknadar som vil få økonomiske aktørar til å bidra til å oppnå målsettinga staten har peika ut.

Sjølv om det er ganske nyleg at missions-politikken har blitt gjenstand for brei debatt, har han eksistert som idé i faglege tidsskrift og i rapportverda lenge.

Når Mazzucato skriv om missions er det ofte med referanse til Apollo-programmet, som hadde ei tydeleg definert målsetting: få eit menneske til månen og heim att. Ved å sikte seg inn på slike ambisiøse og inspirerande målsettingar vil ein kunne få i gang innovasjonsaktivitet på tvers av ulike sektorar. Som Mazzucato skriv i boka Mission Economy: «It is about imagining a better future and organizing public and private investments to achieve that future.»[2]

Men politikktilnærminga som Mazzucato føreskriv for både Noreg er likevel ikkje smidd over heilt den same lesten som månelandinga. Medan tidlegare tiders missions var prega av «big science meets big problems», skal framtidas missions ta sikte på å gjere forsking, innovasjon og økonomisk politikk i stand til å svare på breie samfunnsmessige behov.[3] I tråd med dette brukar Mazzucato den norske staten sin vellykka innsats for utvikle vasskraft og petroleumsindustri som døme på at det er mogleg å styre den industrielle utviklinga i ei økonomisk og samfunnsmessig ønska retning.

Sjølv om det er ganske nyleg at missions-politikken har blitt gjenstand for brei debatt, har han eksistert som idé i faglege tidsskrift og i rapportverda lenge. I denne artikkelen skal eg diskutere kva som er gammalt og kva som er nytt med missions-politikken som Mazzucato står for. Det har blitt hevda at Mazzucato ikkje tar del i den tunge økonomiske fagdebatten. Men ved å gå inn i idégrunnlaget som ho byggjer på, vil ein finne ei fagleg forankring i den ny-schumpeterianske retninga innanfor innovasjonsstudiar, som baserer seg på breie diskusjonar om innovasjon og endring i kapitalistiske samfunn.

Schumpeter og kapitalismen

Mazzucato si tilnærming til økonomifaget og økonomisk politikk har røter i teoriane til den den austerrikske økonomen Joseph Schumpeter (1883–1950). Han er nok i dag mest kjend for uttrykket ‘creative destruction’, som han brukte for å beskrive korleis den kapitalistiske økonomien stadig revolusjonerer seg sjølv innanfrå.

Innovasjonar har ein tendens til å klumpe seg saman i visse industriar i avgrensa periodar.

I ei av dei mindre lesne bøkene hans, Business Cycles, går Schumpeter i detalj på korleis dette skjer. Ifølgje Schumpeter utviklar den kapitalistiske økonomien seg i syklusar som vekslar mellom økonomisk framgang og depresjon. Det er ikkje slik, meinte Schumpeter, at kapitalismen fossar fram på ein vedvarande straum av innovasjonar. Nei, det er heller slik at innovasjonar har ein tendens til å klumpe seg saman i visse industriar i avgrensa periodar.

Økonomisk vekst oppstår ved at entreprenøren slår seg fram med ein innovasjon som aukar produktiviteten. Innovasjonen vil gjerne undergrave innteninga til andre firma, som bukkar under, dersom dei ikkje klarar å tilpasse seg den nye økonomiske retninga. Etter vekstperioden som var skapt av aktiviteten omkring den nye innovasjonen vil det kome ein nedgangsperiode med mindre aktivitet, noko som igjen legg grunnlaget for at nye entreprenørar kan slå seg fram med innovasjonar og ei ny retning.

Den økonomiske tilbakegangen på 70-talet gjorde det vanskeleg å tru på evig kapitalistisk vekst og framgang.

I Business Cycles skriv Schumpeter at han ikkje vil gje politiske tilrådingar, og at dei som berre er opptekne av slikt like gjerne kunne legge frå seg boka.[4] Likevel la etterfølgjarane hans, i den ny-schumpeterianske tilnærminga til innovasjonsstudiar, vekt på koplingane mellom økonomifaget og økonomisk politikk.  Ein av dei sentrale personane i denne tradisjonen og i innovasjonsstudiar generelt var den britiske økonomen Christopher Freeman (1921–2010).

Den økonomiske tilbakegangen på 70-talet gjorde det vanskeleg å tru på evig kapitalistisk vekst og framgang. Derfor såg Freeman, med fleire, til Schumpeter for å finne ei forklaring på kvifor kapitalismen tilsynelatande stadig held på å bryte saman. Ein av dei viktige lærdommane Freeman henta frå Schumpeter sin teori om kapitalistiske syklusar var at innovasjonar sjeldan oppstår åleine, men klyngar seg saman.

Økonomifaget kunne derfor ikkje lenger vere åtskild frå politiske problemstillingar i tida.

Medan Schumpter langt på veg skilde mellom kapitalismen som økonomisk system og kapitalismen som samfunnsmessig orden, såg Freeman at staten i etterkrigstida spelte ei viktig rolle i å drive fram teknologisk innovasjon. Økonomifaget kunne derfor ikkje lenger vere åtskild frå politiske problemstillingar i tida. Freeman kunne derfor bruke Schumpeter sine innsikter i kapitalismen sine utviklingstendensar til å undersøke korleis eit land kunne betre omstillings- og innovasjonsevnene sine.

Utover på 1980-talet var Freeman sterkt delaktig i å utvikle teorien om korleis ulikskapar i nasjonale innovasjonssystem førte til at visse land, som Japan, drog ifrå medan andre, som Storbritannia, vart hengande etter. Dei japanske styresmaktene hadde lagt til rette for ei storstilt utvikling av IKT der både offentleg og privat sektor deltok. Dette gjorde at ulike aktørar kunne spele kvarandre gode, og teknologien som vart utvikla fekk fotfeste og vart tatt breitt i bruk i heile samfunnet. Viktigare enn å vere først ute med ein innovasjon er at ein klarar å utnytte potensialet som oppstår i samspelet mellom fleire innovasjonar, meinte Freeman.

Ifølgje læra om nasjonale innovasjonssystem er det ikkje nok å sørge for at ein har frie marknadar som lar den enkelte entreprenøren sleppe til. Ein må heller sørge for at det nasjonale systemet som markandane er éin del av, er i stand til å tilpasse seg endringar i dei økonomiske syklusane, og spreie (diffuse) innovasjonane så breitt som mogleg.

Gamle og nye «missions»

I OECD-rapporten «Does Technology Policy Matter?» frå 1986 beskreiv økonomen Henry Ergas to typar innovasjonspolitikk. Storbritannia, USA og Frankrike hadde innretta teknologipolitikken som mission-oriented, som betydde at ein satsa på store prosjekt som var viktige for nasjonen, gjerne knytta til forsvarsindustri. Andre land, som Vest-Tyskland, Sveits og Sverige hadde ein diffusion-oriented teknologipolitikken, som vil seie at dei tok sikte på betre evna for enkeltfirma til å innrette seg etter ny teknologi. Landa som satsa på diffusion la mindre innsats i å utvikle banebrytande ny teknologi, men fokuserte på å sikre at økonomiske aktørar hadde evna til å ta i bruk ny teknologi.

Ergas sitt omgrep om «mission-oriented innovation» vart drøfta i EU-rapporten An Integrated Approach to European Innovation and Technology Diffusion Policy. A Maastricht Memorandum i 1993. Rapporten var forfatta av fleire sentrale ny-schumpeterianarar, mellom andre Freeman. Bakgrunnen for rapporten var at ein såg behov for å ta unionen sin forskings-, teknologi- og utviklingspolitikk i ei meir systemorientert retning, og legge til rette for at teknologi kunne få vid bruk og utbreiing.[5]

Eitt sentralt tema i Maastricht Memorandum var korleis ein kunne betre konkurransevna til europeisk industri samtidig som ein kunne skape seg ein miljømessig berekraftig økonomi. Og det var nettopp fordi innovasjonspolitikken hadde fått ei ny oppgåve knytt til å skape berekraftig industri, at ein ville vende seg til missions-tilnærminga som Ergas hadde skildra.[6] Forfattarane av Maastricht Memorandum tok eit steg vidare og opererte med eit skilje mellom «gamle» og «nye» missions-prosjekt. Medan den gamle typen missions, var styrte frå sentralt hald, og var i all hovudsak åtskilde frå den generelle økonomien, såg ein for seg at nye missions kunne ta i bruk ulike politiske verkemiddel som til saman skulle føre endring av heile produksjons- og forbruksstrukturen i ein økonomi.[7]

Ein annan forskjell mellom gamle og nye missions handla om kven som skulle få bestemme retninga på den teknologiske utviklinga. Medan det var ekspertar som var retningsgjevande i dei gamle missions, skulle nye missions retta mot berekraft inkludere «a wide range of actors including government, private firms and consumer groups.»[8] Slik sett skulle ikkje den nye missions-politikken bli toppstyrt, men la ulike aktørar betre koordinere innsatsen sin, til det felles beste.

Ei ny retning for innovasjonspolitikken?

Forfattarane bak Maastricht Memorandum sin draum om ein gjennomgripande missions-politikk vart ikkje realisert med det første. Men draumen levde vidare, og vart gjenstand for diskusjon i eit spesialnummer av Research Policy i 2012, som handla om «The need for a new generation of policy instruments to respond to the Grand Challenges». Bakgrunnen var ei innsikt i at marknadskreftene ikkje vil vere i stand til å finansiere teknologiutviklinga som er nødvendig for å handtere dei store miljø- og samfunnsutfordringane det globale samfunnet står overfor.

Utfordringane vi står overfor i dag derimot, er mykje meir omfattande og langvarige og fordrar missions som tar høgde for dette.

Derfor har staten ei større rolle enn å ordne opp i marknadssvikt. Likevel slo redaktørane for nummeret fast at målretta prosjekt som Apollo-programmet og Manhattan-prosjektet ikkje var gode modellar for den typen missions vi har bruk for i dag. Grunnen var at dei gamle prosjekta hadde vore innretta på å utvikle spesifikk teknologi som skulle svare på tydeleg definerte utfordringar. Utfordringane vi står overfor i dag derimot, er mykje meir omfattande og langvarige og fordrar missions som tar høgde for dette.

Her melde Mazzucato seg på diskusjonen. Ho meinte at trass i den gode vilja som hadde blitt lagt for dagen i Research Policy sine spalter hadde ein ikkje klart å utvikle eit fullgodt alternativ til den nyklassiske marknadssvikttenkinga. Eit av Mazzucato sine ankepunkt var at ein ikkje hadde tatt høgde for at statlege investeringsbankar har blitt stadig viktigare i å drive innovasjonsprosjekt, ettersom privat finans i stor grad har trekt seg vekk frå realøkonomien.

Finanskapitalen blir fråkopla produksjonskapitalen.

Eit gjennomgåande poeng i Mazzucato si politisk-økonomiske tenking er nettopp forholdet mellom finanskapital og produksjonskapital. Ho baserer seg på ei tolking av Schumpeter sin teori om økonomiske syklusar som er utvikla av økonomen Carlota Perez. Ifølgje Perez vil oppgangstider føre med seg svært god avkastning på investeringar i realøkonomien.[9] Men etter kvart vil utviklingspotensialet i det rådande teknoøkonomiske paradigmet dabbe av. Då ser investorane seg om etter måtar å halde innteninga på eit høgt nivå, og investerer gjerne i finansielle produkt som har lite eller ingenting med faktisk produksjon å gjere.

Slik blir finanskapitalen fråkopla produksjonskapitalen, samtidig som ein går inn i ei økonomisk nedgangstid. For å få fart på den økonomiske motoren igjen må ein kople finans- og produksjonskapital på kvarandre igjen. Og dette, hevdar Mazzucato, er privat sektor verken villig eller i stand til å gjere. I og med at privat finanskapital er profittstyrt er han lite risikovillig, og går der det er gode framtidsutsikter. Derfor må staten ta ansvar og peike ut ei ny retning, investere i ambisiøse prosjekt og skape marknadar som får private aktørar til å ville vere med på å dra lasset.

Derfor må staten ta ansvar og peike ut ei ny retning og skape marknadar som får private aktørar til å ville vere med.

Tilnærminga til missions som Mazzucato vil at både EU og Noreg skal forfølgje går altså ut på både å auke den økonomiske aktiviteten og gje han ei ny og betre retning. Det heile baserer seg på ein schumpeteriansk teori om kapitalismen som legg vekt på langsiktige tendensar i verdsøkonomien, der ein innser at gode og dårlege tider avløyser kvarandre, og at politikken må ta høgde for dette. Og politikken har ei viktig rolle å spele nettopp fordi innovasjonar alltid oppstår i eit økonomisk-politisk system som er spesifikt for ein gitt stat.

Mazzucato står i ein økonomifagleg tradisjon, som rett nok kanskje ikkje er så synleg i mange av dei etablerte økonomitidsskrifta, men som byggjer på mange tiår med erfaring knytt til innovasjonspolitikk. Derfor er Mazzucato sitt gjennombrot interessant, fordi det viser at det er ein interesse og eit behov for ein måte å tenkje om økonomi på som grunnleggjande sett er orientert mot dei langsiktige og historisk spesifikke sidene ved kapitalismen.

[1] Green Giant, s. 18.

[2] Mission Economy, s. 7.

[3] Green Giant, s. 19

[4] Joseph Schumpeter, Business Cycles (1939), s. iv.

[5] Maastricht memorandum, s. 5.

[6] Maastricht memorandum, s. 13-14.

[7] Maastricht memorandum, s. 50.

[8] Maastricht Memorandum, s. 51.

[9] Carlota Perez, Technological Revolutions and Financial Capital (2002).