Jo mindre vi tror at myndigheter kan gjøre noe mer enn å rette opp i markedssvikt, jo mindre vil vi investere i offentlig sektors muligheter til å utrette mer.
Teksten er skrevet sammen med Rainer Kattel.
LONDON: Koronapandemien, inflasjon og krig har gjort myndigheter oppmerksomme på hva som må til for å håndtere store kriser. I uvanlige tider gjenoppdager ofte politiske beslutningstakere evnen til å ta djerve beslutninger. Et godt eksempel er den raske utviklingen og utrullingen av koronavaksiner.
Men å forberede seg på andre utfordringer vil kreve mer vedvarende satsing på «oppdragsorientert offentlig styring». Myndighetene i mange land har latt seg inspirere av den vellykkede språkbruken og strategien knyttet til månelandingen under den kalde krigen og har de siste årene eksperimentert med ambisiøse tiltaksprogrammer og partnerskap mellom offentlig og privat sektor for å fremme spesifikke sosiale, økonomiske og miljømessige mål.
Vi bør ikke forvente at en radikal endring av politiske beslutningsstrategier vil skje over natten eller i løpet av en valgperiode.
For eksempel har det britiske arbeiderpartiet (Labour) med sin kampanjeplattform, basert på fem oppdrag, igangsatt en livlig debatt om hvordan og hvorvidt man bør skape en «oppdragsorientert økonomi».
Oppdragsorientert offentlig styring dreier seg ikke om dogmatisk overholdelse av et opprinnelig sett med ideer, men om å identifisere de avgjørende bestanddelene som inngår i bestemte samfunnsoppdrag og akseptere at ulike land kan ha behov for ulike tilnærminger.
Slik situasjonen er nå, kjennetegnes det fremvoksende landskapet av offentlige oppdrag av at man setter nye merkelapper på eksisterende institusjoner og offentlige tiltak, eller at man gir dem nye formål, noe som er mer preget av famlende forsøk og ujevn start enn av en pangstart. Men det er helt greit. Vi bør ikke forvente at en radikal endring av politiske beslutningsstrategier vil skje over natten eller i løpet av en valgperiode.
Spesielt i liberale demokratier krever ambisiøse endringer engasjement på tvers av et bredt spekter av interessenter og velgergrupper for å sikre bred støtte og for å sikre at gevinstene kommer mange til gode.
Et sentralt paradoks som kjennetegner oppdragsorientert offentlig styring, er at myndighetene forsøker å realisere ambisiøse, tydelig artikulerte politiske mål gjennom en rekke ulike tiltak og programmer basert på prøving og feiling.
For å lykkes, må man derfor forstå hva oppdrag ikke er ment å være.
Denne viljen til å prøve og feile er det som skiller dagens oppdrag fra oppdragene på den tiden man gjennomførte månelandingen (selv om det gjenspeiler den eksperimentelle tilnærmingen Roosevelt-administrasjonen hadde på 1930-tallet med sin New Deal-politikk).
Store samfunnsutfordringer, som det presserende behovet for å skape mer rettferdige og bærekraftige matsystemer, kan ikke håndteres på samme måte som en månelanding. Slike systemer består av flere teknologiske dimensjoner. (Når det gjelder mat, inkluderer dette alt fra energi til avfallshåndtering.) Og de involverer omfattende og ofte uavhengige aktører (uten tilknytning til hverandre) og et mangfold av kulturelle normer, verdier og vaner.
Å transformere slike komplekse systemer krever en portefølje av programmer rettet mot et felles mål, ikke en strategi som dikterer hvordan hver sektor eller bedrift skal løse sin respektive del av utfordringen. I stedet for å prøve å fjerne kompleksiteten, ved å tenke seg bort fra den, vil dagens vellykkede oppdrag la den være en viktig del av politikkutformingen.
Å investere i høykvalitetsutdanning og grunnforskning krever ikke et oppdrag.
For å lykkes, må man derfor forstå hva oppdrag ikke er ment å være. For det første er et oppdrag ikke en planleggingseksersis som foregår ovenfra og ned, styrt av allvitende politiske beslutningstakere. Prosessen baserer seg på en entreprenøriell tilnærming, preget av oppdagelse og konkurranse i privat sektor for å presse fram eksperimenteringen som kreves for finne fram til hvilke løsninger som fungerer.
Oppdrag er heller ikke ensbetydende med næringspolitikk, men de kan (og man kan hevde at de bør) forme slik politikk og klargjøre deres formål eller måleparametere.
For eksempel: Hva vil det si at et politisk tiltak styrker konkurranseevnen? Snakker vi om å øke produktiviteten, eksporten og BNP – eller snakker vi om lønninger og mer bærekraftige former for vekst? Det siste vil kreve at oppdraget blir gitt et direktiv, fordi markedet i seg selv ikke nødvendigvis vil gi oss de tiltenkte resultatene.
Oppdrag dreier seg ikke bare om politikk knyttet til vitenskap, teknologi og innovasjon. Å investere i høykvalitetsutdanning og grunnforskning krever ikke et oppdrag. Vi vet allerede at dersom vi gjør dette, vil det gi omfattende sosiale og økonomiske gevinster.
De avtalene som inngås, må være basert på gjensidighet.
Men når vi ønsker at utdanning og forskning skal hjelpe oss med å håndtere en spesifikk utfordring, trenger vi et oppdrag. For eksempel:
Hvis Storbritannia håper å utnytte sitt innovasjonssystem for å håndtere ulikhet, må man sørge for at finansieringen bidrar til mangfoldet av det som studeres, forskes på eller utvikles.
Generell vekst er heller ikke et oppdrag. Selvfølgelig kan oppdrag stimulere til samarbeid, innovasjon og investeringer på tvers av sektorer for å fremme et enkelt mål og dermed skape teknologiske ringvirkninger, bidra til produktivitet og jobbskaping og i siste instans generere økonomisk vekst. Men de avtalene som inngås, må være basert på gjensidighet:
Subsidier, lån og garantier bør være betinget av at næringslivet investerer i innovasjon som fører til bedre (mer inkluderende og bærekraftige) produksjons- og distribusjonssystemer.
For eksempel krever den amerikanske CHIPS and Science-loven at bedrifter som produserer halvledere og som mottar offentlige midler, reinvesterer overskudd (framfor å kjøpe tilbake sine egne aksjer) i forbedrede arbeidsforhold og energieffektive forsyningskjeder.
Når oppdrag er riktig utformet, på denne måten, kan de ha en multiplikatorvirkning, føre til mer private investeringer og til slutt føre til at BNP øker mer for hver dollar som investeres.
Problemet er at vi bare husker dette under kriger eller kriser.
Det er ikke nok å bare enes om ambisiøse, samfunnsmessig relevante mål. Oppdrag krever en grunnleggende revurdering av verktøy og prosesser for utforming av politikk. Ja, å foreskrive spesifikke løsninger, bygge Gantt-diagrammer (prosjektstyringsdiagrammer) og innføre omfattende og komplekse rapporteringskrav vil ikke inspirere eller motivere noen. Men det stemmer også at dersom vi gir bedrifter åpne subsidier, uten betingelser, vil ikke det føre til den typen vekst vi ønsker.
Det vil heller ikke tjene felleskapets interesser.
Oppdrag krever betydelige investeringer i offentlig sektors kompetanse. Uten dette vil vi alltid få høre at oppdragsorienterte myndigheter er en ønskedrøm – noe som ikke lar seg gjennomføre i praksis. Det er et argument som har blitt brukt til å rettferdiggjøre årevis med tjenesteutsetting til private konsulenter.
Jo mindre vi tror at myndigheter kan gjøre noe mer enn å rette opp i markedssvikt, jo mindre vil vi investere i offentlig sektors muligheter til å utrette mer. Selv om det ikke er enkelt å styre innovasjon gjennom resultatorienterte offentlige tiltak, er det mulig å få til nedenfra og opp-innovasjon på tvers av sektorer og legge til rette for prosesser på tvers av statlige departementer.
Oppdragsorienterte myndigheter er avgjørende for å oppnå bærekraftig og inkluderende økonomisk vekst.
Problemet er at vi bare husker dette under kriger eller kriser. En av grunnene til at vi grunnla UCL Institute for Innovation and Public Purpose var å endre vår forståelse av hvordan en resultatorientert statsadministrasjon kan fungere og å sette «ny økonomisk tenkning» om markedsformende politikk ut i praksis.
Fra Australia og Sverige til Brasil, kan man finne gode eksempler på offentlige organer som fremmer innovasjon og som eksperimenterer med nye måter å arbeide på: å teste løsninger gjennom pilotprosjekter og inkorporere vellykkede programmer i større tiltaksporteføljer. Disse innsatsene har også krevd organisatoriske innovasjoner, fra å skape nye roller til å fremme en ny ledelseskultur.
Oppdragsorienterte myndigheter er avgjørende for å oppnå bærekraftig og inkluderende økonomisk vekst – og for å håndtere de store utfordringene mange land står overfor. Dette trenger ikke å følge en fastlagt kurs. Men det krever grunnleggende endringer i hvordan myndigheter arbeider samt større investeringer i offentlig sektors kompetanse.
Oversatt av Marius Gustavson
Rainer Kattel er nestleder og professor i innovasjon og offentlig styring ved UCL Institute for Innovation and Public Purpose.
Copyright: Project Syndicate, 2024.
www.project-syndicate.org
Kommentarer