Skal juristane redde klimaet?

Ein dag i 2015 vart den pakistanske bonden Ashgar Leghari lei av at avlingane hans gjekk tapt som følgje av stadig meir lunefullt og ekstremt vêr. Han gjekk til sak mot staten med påstand om at klimaendringane var ein trugsel mot hans grunnlovsbestemte rett til å leve i eit helsesamt og reint miljø. Søksmålet gjekk ut på at dei pakistanske styresmaktene ikkje hadde sett i verk eit vedtatt nasjonalt rammeverk med tiltak mot klimaendringane.

Om styresmaktene var handlingslamma, var ikkje domstolen i Lahore det. Leghari fekk medhald. Dommaren slo fast at klimaendringane var ein trugsel mot Ashgars og innbyggjaranes grunnleggjande rettar. Domstolen påla staten å få fortgang i gjennomføringa av rammeverket.

Utsleppa av klimagassar må reduserast for å halde temperaturstiginga på jorda i sjakk.

Frå Pakistan går turen til Noreg. Her heime vart staten nyleg saksøkt for å opne for oljeboring i Arktis gjennom den såkalla 23. konsesjonsrunden. Her i Agenda Magasin har det norske klimasøksmålet fått både kritikk og støtte. Meir om det nedanfor. Men fyrst: Kva skjer?

Det norske klimasøksmålet og dommen frå Pakistan er to av stadig fleire døme på at klimaspørsmålet no reisast i rettssalar verda over. Aktivistar og skadelidande ser jussen som eit effektivt våpen mot det dei oppfattar som politisk handlingslamming og ansvarsfråskriving. Søksmåla er berre byrjinga på ei «juridifisering» av klimaspørsmålet. Miljøkrav og -standardar blir i stadig større grad tatt inn i lovgjeving nasjonalt, på EU-nivå og i folkerettslege avtaler som Paris-avtalen i 2015.

Her heime puslar klima- og miljødepartementet med ei klimalov, som no er på høyring. På universiteta blir forskingsressursar retta mot dei rettslege konsekvensane av klimaendringane og mot rettslege rammeverk for å oppnå ei berekraftig utvikling. I Noreg er miljø- og klimarett no strategiske satsingsområde ved alle dei tre juridiske fakulteta våre.

Problemet kjenner vi alle. Dei siste åra har naturvitskapen lagt på bordet solid dokumentasjon på at klimaendringane er reelle og alvorlege for livet på jorda som vi kjenner det. Tilrådingane er klåre: Utsleppa av klimagassar må reduserast for å halde temperaturstiginga på jorda i sjakk. Problemet er å setje tilrådingane ut i livet. Klimaendringane er globale og sektoroverskridande, medan politikken hovudsakleg er nasjonal og sektorisert. Det er snakk om allmenningens tragedie på globalt nivå.

Domstolane kan tvinge styresmaktene til å oppfylle lovnader i lovs og forskrifts form.

Det er her domstolane og juristane kjem inn i biletet. Så snart miljøkrav, utsleppsgrenser og tiltaksplikter går frå å vere fagre, men uforpliktande lovnader i politikaranes munnar og over i lovtekstar, blir desse lovnadane med eitt bindande for styresmaktene. Domstolane kan tvinge styresmaktene til å oppfylle lovnader i lovs og forskrifts form.

Eit anna spor for domstolskontroll, er menneskerettane – som i saka til Ashgar Leghari. Di meir konkrete og alvorlege verknader klimaendringane får for einskildpersonars liv, helse og eigedom, di meir nærliggande er at eksisterande menneskerettskonvensjonar og nasjonale konstitusjonar pålegg statane konkrete handlingsplikter for å verne desse rettane.

Det mest effektive rettslege verktyet mot grenseoverskridande problem – eller utfordringar, som det visst heiter i hovudstaden – er grenseoverskridande rettsreglar og handhevingsmekanismar. EU står her i ei særstilling internasjonalt, både i kraft av sitt omfattande og dynamiske regelverk og i kraft av sine effektive handhevingsmekanismar med EU-domstolen i spissen.

Mykje av EUs miljøregelverk er også norsk lov gjennom EØS-avtalen. I 2015 vart Noreg dømt i EFTA-domstolen for brot på EUs luftkvalitetsdirektiv. Dette direktivet set konkrete grenser for innhaldet svevestøv, nitrogendioksid og svoveldioksid i lufta. I tillegg pålegg direktivet statane å lage planar for å redusere luftforureininga til lovleg nivå. Styresmaktenes forklaringar om at det er dyrt, vanskeleg og tidkrevjande å redusere luftforureininga, står seg ikkje overfor luftkvalitetsdirektivet. Til dømes har domstolane i Storbritannia fleire gongar underkjent styresmaktenes tiltak mot luftforureining.

For Noregs del fann EFTA-domstolen at luftforureininga i Oslo, Bergen og Trondheim var høgare enn lovleg og at norske luftkvalitetsplanar var anten mangelfulle eller ikkje-eksisterande. Problemet med luftforureining i byane våre er altså ikkje lenger noko styresmaktene våre kan velje å gjere noko med eller prioritere vekk. Statens ansvar for å gje innbyggjarane rein luft følgjer av lova. Også staten må følgje lova og domstolane kan handheve ho ved statleg unnasluntring.

Ei slik utvikling vil vere radikal.

Vi skal likevel ikkje overdrive domstolanes makt til å tvinge statane til å etterleve sine miljøplikter. Effektiv domstolskontroll er avhengig av at dei politiske styresmaktene bind seg sjølv til masta ved å vedta forpliktande reglar om utsleppsmål og miljøstandardar. I tillegg må det vere vilje blant styresmaktene og i samfunnet elles til å etterleve lovbestemte miljøstandarar.

Domstolskontroll skjer dessutan i ettertid og i konkrete saker, medan effektiv innsats mot grenseoverskridande miljøproblem som klimaendringane må vere global og i forkant av skadeverknadane. Det er langt frå sikkert at Ashgar Leghari får mindre skader på avlingane sine sjølv om dei pakistanske styresmaktene følgjer domstolens pålegg om å setje i verk tiltak mot klimaendringane.

Domstolanes inntog i klimaspørsmålet reiser også vanskelege legitimitetsspørsmål. Skal dommarar utan demokratisk mandat kunne overstyre prioriteringane til våre folkevalde? Så lenge domstolane handhevar konkrete og klåre miljøstandardar bestemt av Stortinget i lovs form, er det ingen grunn til å vere uroa. Men kva om domstolane, med klimaendringanes ekstraordinære alvor og omfang som grunngjeving, tar ei meir aktiv rolle og tolkar lover og folkerettslege avtaler dynamisk og utvidande for å tvinge politiske avgjerder inn i eit grønt skifte?

Det norske klimasøksmålet er del av ein annan internasjonal trend.

Ei slik utvikling vil vere radikal, men ikkje meir radikal enn at vi høyrer ropa på ho her og no, både i utlandet og her heime. I samband med det norske klimasøksmålet har min professorkollega Hans Petter Graver tatt til orde for ei nytenking av etablerte førestillingar om domstolanes rolle i demokratiet og om tilhøvet mellom politikk og juss. Siste ord er neppe sagt om den saka.

Det norske klimasøksmålet er del av ein annan internasjonal trend, nemleg «konstitusjonaliseringa» av retten til eit leveleg miljø. Nær halvparten av verdas grunnlover gir no innbyggjarane rettar av denne typen. Berre sidan årtusenskiftet har rundt 20 land løfta miljørettar opp i grunnlovene sine. Grunnlovsfesting av rettar står alltid i fare for å bli symbolpolitikk. Nyare forsking peikar likevel i retning av at grunnlovsfesting av miljørettar kan gje sterkare miljølovgiving.[1]

I Noreg fekk vi ein eigen miljøparagraf i Grunnlova i 1992. Denne paragrafen var nettopp meir eit fromt ønske enn eit effektivt rettsleg band på styresmaktene. Med den store grunnlovsreforma i 2014, skjedde det eit omslag. Miljøparagrafen vart gitt nytt nummer, § 112, og plassert i Grunnlovas nye kapittel om menneskerettar. Denne symbolske markeringa vart følgd opp av ei substansiell endring i § 112 tredje ledd. Med opne auge skjerpa Stortinget statens plikt til å setje i verk tiltak for å sikre alle innbyggjarane ein «rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag», som det heiter så fint i § 112.

Der det før 2014 var usikkert om Grunnlovas miljøparagraf gav individa rettar som kunne handhevast av domstolane, vart denne tvilen no rydda av vegen. Resultatet fekk vi i oktober med det nemnde klimasøksmålet. Her er staten saksøkt for å ha lyst ut lisensar til leiting etter olje og gass i Arktis. Saksøkarane er Greenpeace og Natur og Ungdom.

Bak desse att står Foreningen Grunnloven § 112, ein interesseorganisasjon som arbeider for klimasøksmål. Saksøkarane hevdar dei skadelege miljøkonsekvensane av petroleumsutvinning i Arktis er så store at Grunnlova § 112 pålegg staten å avstå frå utvinning. Regjeringsadvokaten er neppe samd.

Søksmålet er likevel langt frå fånyttes.

Vil saksøkarane vinne fram? Eg ville ikkje sett pengane mine på det. Rekkevidda av Grunnlova § 112 er usikker og saka er stor. Det er heva over tvil at § 112 gir styresmaktene nokså vidt skjøn i korleis og med kva tiltak miljøet skal vernast. Saksøkarane har ei formidabel oppgåve å bevise at miljøkonsekvensane av oljeutvinning i Arktis er så store, alvorlege og konkrete at regjeringas vedtak ligg utanfor det politiske handlingsrommet § 112 gir.

Saka reiser også vanskelege prosessuelle spørsmål då dei omstridde lisensane formelt berre opnar for leiting etter olje og gass, ikkje utvinning. Eit mogleg utfall – eit slags juridisk uavgjortresultat – kan vere at saksøkarane får medhald i at det må gjelde særskilt strenge krav til statens saksbehandling, grunngjeving og kunnskapsgrunnlag for denne typen alvorlege og irreversible miljøinngrep.

Søksmålet er likevel langt frå fånyttes. Nettopp fordi rekkevidda av Grunnlova § 112 er usikker, må den avklarast gjennom konkrete saker for domstolane i samspel med juridisk teori og praksis frå Stortinget og forvaltninga. Grunnlovsparagrafar av denne typen er som fjellstøvlar: Du må gå dei inn for at dei skal passe. Etter tradisjonell norsk lære om grunnlovstolking kan dessutan ikkje rekkevidda av retten til eit helsesamt miljø i § 112 avklarast ein gong for alle, men vil tvert om utvikle seg i takt med miljøtilstanden.

Og styring er nettopp det klima- og miljøpolitikken treng.

Dei juridiske grensene kan altså flytte seg som følgje av meir kunnskap om klimaendringanes konsekvensar. Uavhengig av utfall vil søksmålet vere viktig for tolkinga av § 112, og dermed også det politiske handlingsrommet til Stortinget og regjeringa på miljøområdet i åra som kjem.

Ein skal heller ikkje undervurdere den haldningsendrande verknaden slike prinsippsaker kan ha. Alta-saka er eit mykje brukt døme på eit søksmål som møtte veggen i Høgsterett i 1982, men som bidrog til å endre politikken overfor samane som urfolk. Du kan tape eit slag, men likevel vinne krigen.

Det som er sikkert er at vi i åra som kjem kan vente oss meir «juridifisering» av klima- og miljøpolitikken. Ei slik utvikling bør vi ikkje sjå som eit problem. Retten er samfunnets fremste styringsverkty. Og styring er nettopp det klima- og miljøpolitikken treng.

[1] Sjå James R. May og Erin Daly, Global Environmental Constitutionalism, Cambridge University Press: Cambridge 2015.