Mer tillit, mindre kontroll

En bedrift kan effektiviseres ved å erstatte mindre effektive ansatte med mer effektive ansatte. «Samfunnet» kan ikke effektiviseres på denne måten.

For samfunnet som helhet er de menneskelige ressursene gitt, og vår største effektiviseringsutfordringen er å sørge for at alle ressurser blir utviklet og tatt i bruk. Dette innebærer at det er en helt fundamental forskjell på hva som bidrar til å gjøre enkeltvirksomheter mest mulig effektive og hva som bidrar til å gjøre økonomien som helhet mest mulig effektiv.

Hvis ansatte som presses ut av en jobb i offentlig sektor i stedet blir stående utenfor arbeidslivet, er det jo offentlig sektor som må betale lønna deres likevel.

Dette er også den store forskjellen på å styre et land og på å styre en bedrift. Ettersom bedriftsøkonomisk tenkning gjør seg gjeldende på stadig flere områder av samfunnsstyringen, kan det se ut til at denne grunnleggende innsikten er i ferd med å gå tapt. Konsekvensen synes å være at stadig flere mennesker må leve av uføretrygd istedenfor lønn.

Bedriftsøkonomisk tenkemåte har fått for stor plass

Det er i utgangspunktet ingen motsetning mellom et mål om høy effektivitet per sysselsatt og et mål om full sysselsetting. Men det kan likevel oppstå et spenningsforhold mellom disse målene fordi effektiviseringsarbeidet stort sett foregår på virksomhetsnivå.

For den enkelte virksomhet kan den enkleste veien til høy effektivitet gå gjennom å unngå å ha ansatte med lav produktivitet. Når alle virksomheter hver for seg maksimerer overskudd eller minimerer kostnader, kan resultatet derfor bli at mange stenges utenfor arbeidslivet, og at den samlede produktiviteten blir lav.

Private bedrifter som konkurrerer i et marked må drive kostnadseffektivt for å overleve. De kan ikke ta hensyn til at personer de presser ut av jobben eller unnlater å ansette, kan bli stående utenfor arbeidslivet. For offentlig sektor burde det fortone seg helt annerledes. Hvis ansatte som presses ut av en jobb i offentlig sektor i stedet blir stående utenfor arbeidslivet, er det jo offentlig sektor som må betale lønna deres likevel – selv om den da kalles for trygd.

Tilstrømningen til uføretrygd er sterkt økende i Norge nå, og i fjor ble 36.669 nye personer innvilget uføretrygd.

Derfor skulle man kanskje tro at private og offentlige virksomheter hadde en helt ulik strategi for å sikre effektiv ressursbruk. Bedrifter burde opptre ut fra bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier. Offentlig sektor burde opptre ut fra samfunnsøkonomiske eller i det minste statsfinansielle lønnsomhetskriterier. Men slik synes det på ingen måte å være.

Tvert imot virker det som om offentlig sektor i større og større grad styres ut fra en bedriftsøkonomisk tenkemåte.

Effektive deler i en ineffektiv helhet

Arbeidet med å effektivisere offentlig sektor har et snevert virksomhetsfokus. Metodene som tas i bruk består i ulike blandinger av konkurranseutsetting, mål- og resultatstyring, og rene budsjettkutt.

Lavere kostnader og høyere produktivitet på virksomhetsnivå kan grovt sett oppnås på to måter: Man kan jobbe smartere og bedre, og skape et arbeidsmiljø som fremmer trivsel og arbeidslyst. Eller man kan unngå å ha ansatte som anses å trekke produktiviteten ned. Sannsynligvis prøver de fleste ledere å få til det første. Men det er nok ofte den siste strategien som gir raskest målbare resultater, og som tvinger seg fram i en presset budsjett- eller konkurransesituasjon.

Det er ingen «personalavdeling» som forvalter de totale menneskelige ressursene som mottar sin lønn eller trygd over offentlige budsjetter. Derfor kan det framstå som en effektiviseringsgevinst når en person flyttes fra en middels produktiv jobb til uføretrygd.

Resultatet av et vedvarende effektiviseringspress som bare gjør seg gjeldende på virksomhetsnivå, kan dermed bli at flere mennesker skyves helt ut av arbeidslivet, og får sitt inntektsgrunnlag flyttet til trygdebudsjettet. Tilstrømningen til uføretrygd er sterkt økende i Norge nå, og i fjor ble 36.669 nye personer innvilget uføretrygd. Det er en vekst i tilstrømningen på 16% bare på ett år.

De er en indikasjon på et sykt arbeidsliv, der alle bare vil ha «de beste» og ingen tar ansvar for å forvalte landets samlede personellressurser.

Veksten er klart størst blant de yngre. I aldersgruppen 20-29 år økte tilstrømningen med 37% fra 2017 til 2018. Disse tallene er ingen indikasjon på en tilfeldig sykdomsbølge blant unge mennesker. De er en indikasjon på et sykt arbeidsliv, der alle bare vil ha «de beste» og ingen tar ansvar for å forvalte landets samlede personellressurser.

Inkluderende arbeidsliv?

Jo da: Det finnes mange gode tiltak for å inkludere flere i arbeidslivet også. Siden 2001 har vi hatt et «avtalen om et inkluderende arbeidsliv» (IA-avtalen), og nå har vi også fått en «inkluderingsdugnad» med målsetting om at minst 5 prosent av nyansatte i staten skal ha nedsatt funksjonsevne eller hull i CVen. Men dette er et arbeid som tilsynelatende lever sitt eget liv, og som i den enkelte virksomhet nok snarere anses som en ekstra byrde enn som et sentralt i arbeidet med å effektivisere offentlig sektor.

De siste årene har offentlig sektor vært utsatt for en såkalt Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reformen).

Mange ledere viser samfunnsansvar og engasjerer seg sterkt for å skape arbeidsplasser til personer med nedsatt arbeidsevne. Men når dette arbeidet kommer i konflikt med krav om kostnadskutt og effektivisering på virksomhetsnivå, er det i lengden dømt til å tape. Det store paradokset er at mens private bedrifter gjennom IA-avtalen oppfordres til å ta samfunnsansvar opptrer «samfunnet» (les: offentlig sektor) mer og mer som bedrift.

ABE-reformen

De siste årene har offentlig sektor vært utsatt for en såkalt Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reformen). «Reformen» består i at alle virksomheter utsettes for et årlig fast budsjettkutt, som har variert mellom 0,5 og 0,8%. Det kan godt hende et kontinuerlig press i retning av å få ned kostnadene bidrar til å fremme effektiv ressursbruk innenfor den enkelte virksomheten. Men dette er også en form for effektivisering som inviterer til å kutte utgifter «hos oss» uten hensyn til at utgiftene i praksis kan bli flyttet til et annet budsjett.

Skal vi oppnå reell effektivisering av offentlig sektor må det utvikles mekanismer som oppmuntrer enkeltvirksomheter å opptre på en måte som er bra for helheten.

ABE-reformen kan for eksempel iverksettes ved en kombinasjon av høyt langtids sykefravær (som velter lønnskostnadene over på folketrygden) og manglende vikarbruk. Eller ved å få skjøvet ut noen som ikke lenger kan yte hundre prosent. Det blir i hvert fall lite rom for å inkludere mennesker med noe nedsatt produktivitet i arbeidsstokken, selv om det hadde vært aldri så lønnsomt for offentlig sektor sett under ett.

Moderne «Nytale»

Det er et viktig og legitimt mål å avbyråkratisere og effektivisere offentlig sektor. Men selv om man har valgt å kalle de årlige budsjettkuttene for en Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, er det ingenting i denne politikken som sikrer verken avbyråkratisering eller effektivisering. Og det er definitivt ingen reform. Slik sett er «ABE-reformen» et lite stykke «Nytale».

Mer tillit – mindre kontroll og rapportering

Så hvordan bør vi gå fram for å oppnå en virkelig avbyråkratisering og effektivisering? Mitt råd er å ta et skritt tilbake i forhold til satsingen på «New Public Management», og gå i retning av et system som bedre balanserer hensynet til enkeltvirksomheters effektivitet mot hensynet til effektivitet i den samlede bruken av ressurser. I praksis betyr det sannsynligvis et mer tillitsbasert styringssystem.

Et styringssystem der det legges mindre vekt på rapportering, kontroll, internfakturering, og belønning, og mer vekt på å bygge opp under menneskers helt naturlige ønske om å gjøre en god jobb og bidra til et bedre samfunn. Det vil si mer vekt på indre motivasjon og mindre vekt på ytre stimulanser. Skal vi oppnå reell effektivisering av offentlig sektor må det utvikles mekanismer som oppmuntrer enkeltvirksomheter å opptre på en måte som er bra for helheten.

Den klart viktigste oppgaven er å gjøre det mulig og attraktivt å ta i bruk arbeidskraften til personer som av ulike årsaker ikke når opp i konkurransen på det ordinære arbeidsmarkedet. Vi trenger en ny modell for inntektssikring og trygd som bygger på tilbud om (tilpasset) arbeid istedenfor (bare) tilbud om trygd.

Offentlig sektor må som «arbeidsgiver» for både ansatte og trygdede spille en hovedrolle i dette arbeidet.