Hvordan kunne en tolkningsfeil i Nav vokse til en nasjonal skandale?

Problemet i Nav-saken er ikke at forvaltningen tolket loven feil da en ny EU-forordning trådte i kraft i 2012. Feil lovanvendelse skjer daglig både i offentlig og privat sektor. Problemet er at feilen fikk spre seg over lang tid og mellom institusjoner og vokse til en krise for den norske rettsstaten. Kontrollmekanismene mot feil og overgrep fungerte ikke, og de negative konsekvensene for enkeltmenneskene ble alvorlige.

Hva var feilen?

Striden gjelder utbetaling av sykepenger, arbeidsavklaringspenger ved lengre sykdomsperioder og pleiepenger til foreldre som har omsorg for syke barn. Dette er sentrale ytelser i den norske velferdsstaten med samlede utbetalinger på 73 milliarder kroner i 2018. Etter folketrygdloven er hovedregelen for å få slike ytelser at mottakerne skal oppholde seg i Norge. Etter EU-forordning 884/04, som Stortinget har gjort til norsk rett gjennom EØS-avtalen, er hovedregelen derimot at folk kan ta med seg slike ytelser til andre EØS-land. Men de må fylle de pliktene de har etter norsk lovgivning. Det er grunnleggende og elementært at slike overnasjonale regler går foran norske lover hvis det er motstrid mellom reglene. De som bor i Norge, har den samme rett til å bevege seg fritt over landegrensene som borgere i EU. Folketrygdlovens regler blir dermed nærmest et unntak for de som reiser til land utenfor EØS-området.

Nav viste liten vilje og evne til å endre sin feilaktige lovforståelse.

Praksisen på de lokale Nav-kontorene styres av en stor mengde rundskriv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Da den nye forordningen trådte i kraft i 2012, innførte direktoratet i sine rundskriv et uholdbart skille mellom de som flyttet fra Norge og de som dro på midlertidige utenlandsopphold. Direktoratet mente at de som reiste midlertidig til utlandet, mistet retten til trygd. Men de kunne søke Nav om unntak på visse vilkår. Hvis de reiste uten å søke Nav, brøt de loven og kunne rammes av alvorlige sanksjoner.

Nav viste liten vilje og evne til å endre sin feilaktige lovforståelse. Først etter at de hadde fått flere kjennelser mot seg i Trygderetten fra høsten 2017 endret de praksis og aksepterte at de hadde anvendt loven feil. Problemene innad i Nav er godt kartlagt i den rapporten som internrevisjonen i Nav leverte 11. desember 2019.

Hvorfor endret ikke Nav kursen?

Nav hadde mange foranledninger til å rette opp sin gale praksis. Nav Klageinstans, som er etatens egen organisasjon for å behandle klagesaker, påpekte i flere årsrapporter at EØS-kompetansen i etaten var lav. Lite ble gjort for å endre dette. Internrevisjonen skriver at det fantes personer i Nav med ekspertise på EØS, men de kjente ikke praksis. De som kjente praksis, hadde ikke tilstrekkelig kunnskap om EØS.

Det tok lang tid fra usikkerheten om praksisen meldte seg i deler av Nav til denne praksisen ble lagt om.

I Erfaringsforum, som er et internt nettforum i Nav der ansatte kan ta opp spørsmål som kan føre til forbedringer og lik praksis, ble det i 2014 og 2015 tre ganger tatt opp spørsmål om Navs praksis var i samsvar med EØS-avtalen. Dette førte ikke til endringer. EFTAs overvåkingsorgan ESA stilte i 2017 relevante spørsmål om den norske lovanvendelsen, men dette bidro ikke til at Navs uriktige praksis ble avdekket.

Det tok lang tid fra usikkerheten om praksisen meldte seg i deler av Nav til denne praksisen ble lagt om. Det skyldes blant annet at andre saker ble prioritert og at samarbeidet mellom avdelingene i direktoratet var dårlig. Først da Trygderetten orienterte om at den vurderte å legge saker fram for EFTA-domstolen for avklaring, ble et mer fart i sakene i direktoratet.

De politiske organenes svikt

Det er ikke kommet fram opplysninger om at Arbeids- og sosialdepartementet aktivt instruerte Nav om hvordan de skulle praktisere reglene om trygdeutbetaling i utlandet. Før forordningen trådte i kraft i 2012, ba direktoratet om departementets syn på hvordan reglene skulle håndteres, men departementet ønsket ikke å gi noen signaler. De skrev at direktoratet hadde et selvstendig ansvar for å følge rettstilstanden.

Mer uformelt signaliserte imidlertid departementet, regjeringen og Stortinget en restriktiv holdning til alle former for trygdeeksport. Dette kom særlig tydelig fram under behandlingen av regjeringen Solbergs stortingsmelding i 2017 om eksport av norske velferdsytelser. Å sende trygdemidler ut av landet kunne svekke legitimiteten til velferdspolitikken og medføre kontrollproblemer, mente regjeringen. EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler gjorde det imidlertid vanskelig å foreta vesentlige innstramminger. På Stortinget sluttet en samlet arbeids- og sosialkomité – fra Fremskrittspartiet til SV ­- seg til «regjeringens målsetting om å redusere eksporten av norske velferdsytelser». Ingen argumenterte for at norske innbyggere burde ha de samme rettighetene som de fleste andre europeere.

I et slikt politisk klima er det ikke til å undres over at Nav kviet seg for å legge om sin praksis i mer liberal retning.

Regjeringens og Stortingets synspunkter var preget av en oppfatning om at det var innvandrere som sto for mesteparten av trygdeeksporten og at generøse regler kunne ha uheldige virkninger på migrasjonen til og fra Norge. Senere statistikk fra Nav viser at 60 prosent av utbetalingene til de som har flyttet til utlandet, går til norske statsborgere. Hadde midlertidige utenlandsopphold vært inkludert i statistikken, hadde andelen nordmenn ganske sikkert vært større. I et slikt politisk klima er det ikke til å undres over at Nav kviet seg for å legge om sin praksis i mer liberal retning.

Stortingsmeldingen tok ikke opp utbetalinger under midlertidige utenlandsopphold, og den orienterte ikke om Navs praksis på dette området. Denne unnlatelsen av å orientere Stortinget om spenningen mellom de restriktive bestemmelsene i folketrygdloven og de liberale bestemmelsene i EØS-forordningen, var enda mer slående da Stortinget endret folketrygdloven i 2017. Adgangen til å motta arbeidsavklaringspenger i utlandet ble nå innsnevret fra «en begrenset periode» til «inntil fire uker». At EØS-forordningen ga mye sterkere rettigheter, og at lovendringen nærmest var et unntak for dem som reiste til land utenfor EØS-området, ble ikke nevnt i regjeringens proposisjon eller i Stortinget. Ingen stortingsrepresentanter reagerte på dette.

Nølende omlegging

Etter at Trygderetten ville bringe saken inn for EFTA-domstolen, begynte en mer grunnleggende revurdering av praksis i direktoratet. De tok saken opp med departementet og i februar og mars 2019 instruerte departementet Nav om å legge om praksis, men bare framover i tid. I løpet av sommeren 2019 kom direktoratet likevel til at deres praksis ikke bare var uheldig, men en alvorlig feil som også strakk seg bakover i tid. Regjeringsadvokaten og departementet støttet dette. I oktober hadde Nav funnet 2 400 saker som var feilbehandlet. En alvorlig rettsskandale ble erkjent.

Kritikken mot departementet knytter seg altså til unnlatelsessynder. Det har unnlatt å bidra til at Nav lojalt gjennomførte EØS-avtalen og til at Stortinget ble tilstrekkelig opplyst om hvilke overnasjonale rettsregler Norge var bundet av på trygdeområdet.

Svikten i domstolene

Nav har sanksjonert mot det de har oppfattet som feilutbetalinger under utenlandsopphold, ved å kreve pengene tilbake. Trygdemottakerne som hadde fått de største utbetalingene, ble meldt til politiet. Det førte til en rekke tiltaler, og i perioden 2014-2019 ble minst 48 personer straffedømt for bedrageri, og 36 av dem ble dømt til ubetinget fengsel. I de straffesakene som internrevisjonen har gjennomgått, har domstolene utelukkende bygd på folketrygdlovens regler. EØS-forordningen er ikke trukket inn. Norske advokater har ikke maktet å ivareta sine klienters interesser overfor domstolene. Domstolene har ikke av eget tiltak maktet å belyse sakene. Det har ført til at en rekke mennesker er blitt uskyldig dømt.

Velferdsstatens forvaltere og politiske myndigheter ga ikke innbyggerne i Norge de rettighetene de hadde krav på, og de brukte mer enn syv år på å rette opp alvorlige feil.

Alvorlige konsekvenser på tre plan

Nav-saken fikk alvorlige negative virkninger for mennesker med helseproblemer, for tilliten til velferdsstatens forvaltning og til rettsvesenet.

Sykmeldte fikk store og ulovlige begrensninger i sine muligheter til å reise ut fra Norge, enten det var for å feriere, for å være sammen med familie, for å lindre sine helseplager eller av andre grunner. De som brøt med de ulovlige begrensningene, fikk store økonomiske krav og i verste fall måtte de sone ubetingede fengselsstraffer.

Velferdsstatens forvaltere og politiske myndigheter ga ikke innbyggerne i Norge de rettighetene de hadde krav på, og de brukte mer enn syv år på å rette opp alvorlige feil. Innfrielse av Norges internasjonale forpliktelser ble lavt prioritert. Troen på den sosiale rettsstaten ble alvorlig svekket.

Domstolene sviktet sin oppgave med å kontrollere forvaltningen. De hadde en ubegrunnet tillit til at forvaltningen tolket lovene riktig. De var ikke preget av den sunne skepsis domstoler bør ha i en samfunnsorden som bygger på maktfordeling mellom utøvende og dømmende myndigheter.

Mange offentlige organer er nå i gang med en stor opprydningsaksjon for å gjenreise tilliten til at den norske velferdsstaten også er en rettsstat. De har en lang vei å gå.