FOTO: OLGA LEDNICHENKO/FLICKR CC

Hvor mye vil de privatisere?

Litt om politikkens prat og praksis.

Hvor nær ville vi komme en USA-liknende samfunnsorganisering om næringsinteresser og høyrepolitikere uhindret fikk det som de ville? Hvor langt strekker den seg egentlig; den tilsynelatende tverrpolitiske oppslutning om den norske samfunnsmodellen?

«Alle» kan høres ut som om de er tilhengere av modellen når man opptrer for et utenlandsk publikum eller deltar på NHOs årsfest. Men hvordan er sammenhengen mellom prat og praksis?

De etterfølgende observasjoner tyder på at hvis høyresiden – godt hjulpet av konsulentbedrifter – fikk «kjøre på» uten motstand, ville vi vi lett ende i en amerikansk type samfunn.

Skillelinjer og særtrekk ved norsk samfunnsmodell

Det som utgjør særtrekket i norsk og gjerne nordisk samfunnsmodell er: En bredere, mer komplett og sterkere utjevnende velferdsstat og et arbeidsmarked mer preget av koordinering, organisering, kompromiss og forhandlinger både på nasjonalt og lokalt nivå enn i «de fleste andre» land.

Enigheten er imidlertid ikke like stor når det kommer til virkemidlene som ligger bak disse gode resultatene.

Bakerst i teksten her henviser vi til omfattende litteratur fra ulike miljøer som viser at vi kan foreta en rimelig nøktern tredeling av «rike vestlige» land i noen hovedgrupperinger:

  • «Liberale» markedsøkonomier (LME), hyppigst med referanse til særlig USA, UK og Irland; etter hvert med selskap av «nye østland» som f eks de baltiske
  • Koordinerte markedsøkonomier (CME), omfattende de nordiske land, gjerne i selskap med Nederland, Tyskland og Østerrike
  • Øvrige kontinentale, mer søreuropeiske EU-land

I Norge er det blitt en forsterket uttalt enighet om at «vår» modell er bra; trolig fordi resultatene mer tydelig enn før er bedre enn andre land. Fordelingen av goder og byrder er jevnere. Og dette trekket synes snarere å understøtte enn å svekke økonomisk effektivitet, slik høyredebattanter ofte hevder.

Enigheten er imidlertid ikke like stor når det kommer til virkemidlene som ligger bak disse gode resultatene. Og det er vel nettopp i den politiske hverdagen, når virkemidlene skal velges i konflikt med andre hensyn, det virkelig gjelder?

Denne spriken mellom «prat og praksis» oppstår fortsatt i tilknytning til noen av politikkens mest tidløse skillelinjer; som synet på regulering av arbeidsmarkedet og offentlig sektors rolle og oppgaver.

Som vi ser: nettopp de temaer vi startet med å påpeke, som skiller landene i ulike typer samfunnsorganisering eller samfunnsmodeller. Det som får samfunnsvitere til å plassere dem i de ulike «båser» som er nevnt foran i dette avsnittet. «LME-landene» har svakt organiserte og svakt regulerte arbeidsmarkeder.

De er i den økonomiske samfunnsorganisering også ellers preget av mer marked og en finanssektor med en større rolle enn i land «etter nordiske prinsipper». Det er mer kommersiell utdanning og helse. Det er ofte forsikring istedenfor trygder.

Debatten om velferdsstat og offentlig sektors rolle kan ha stor berettigelse og betydning når partier og andre aktører skal forholde seg til internasjonalisering.

Slike trekk spesielt ved velferds- og trygdesystem fortrenger mer solidariske eller ikke-kommersielle løsninger. Akkurat slike forskjeller preger Norden målt mot amerikansk modell, men også Tyskland framfor Storbritannia.

At debatten om arbeidsliv pågår for fullt, skal vi ikke bruke mye plass på her. Bare minne om at det tok lang tid å få arbeidsgiversiden til å akseptere begrepet sosial dumping som aktuell og relevant problemstilling i «det nye» Europa, etter østutvidelsen av EØS. Etter hvert har det blitt enighet om mer, både av fakta og tiltak. Men det er fortsatt en åpenbar skillelinje i politikken hvor aktiv reguleringen skal være. Civita skriver ennå om «sosial jumping» som en mer relevant forståelse enn «sosial dumping».

EØS-utnyttes til privatisering

Skillelinjene i interesser og i samfunnsforståelse ter seg ikke bare i nasjonal politikk. Debatten om velferdsstat og offentlig sektors rolle kan ha stor berettigelse og betydning når partier og andre aktører skal forholde seg til internasjonalisering. Agendas leder skriver (i Aftenposten 25. mars) at privatiseringstilhengere «skyver EØS-avtalen foran seg».

Et utvalg avleverte nylig en innstilling (januar 2018; rapport om «like vilkår» fra Hjelmengutvalget) som viser et eksempel på dette. Foranledningen var et krav eller forslag fra ESA (EØS-avtalens tilsynsorgan) om en potensielt omfattende endring av måten offentlig sektor drives på.

Norge skulle som første land blant de 30 i hele EØS-området, av hensyn til kommersielle aktører, på generell basis skille ut aktiviteter i stat og kommune som gir gebyr-billett- eller leieinntekter fra typisk idrettshaller, klasserom, kantine, kurs, gravstell og kafeteriasalg. Videre innføre skatt på slik virksomhet og pålegge slik offentlig virksomhet å risiko for å gå konkurs på linje med kommersielle aktører.

Innstillingen ledet til debatt og fikk bl.a det glatte lag i en samfunnsøkonomisk utredning (BDO for Kommunens sentralforbund,  18.desember 2018), som sa den ville medføre «betydelige samfunnsmessige effektivitetstap».

De ville lovfeste forbud mot offentlige tilbud, uavhengig av om det hadde noe med forpliktelsene i EØS-avtalen å gjøre.

Det interessante her for denne artikkels tema er hvordan myndighetene og næringsorganisasjonene stilte seg i prosessen. Hvordan skulle Norge stille seg når vi som samfunn ble gjenstand for omfattende pålegg om å gjøre noe annet enn det norske myndigheter til da hadde funnet hensiktsmessig?

Regjeringen ved Næringsdepartementet «bidro» med to uheldige grep eller forsømmelser. Som det første: I stedet for å utvikle argumenter for å bevare norsk handlingsrom og råderett over egen offentlig sektor, slik inngåelsen av EØS-avtalen forutsatte, la en til rette for å trekke saken enda lenger i privatiserende retning enn det ESA ville.

Pressemeldingen fra departementet 13. juni 2016, som lanserte utredningen for offentligheten, signaliserte dette nokså tydelig. Den hadde overskriften «Vil øke konkurransen». Signalet i den var å gå i samme retning som ESA-forslaget innebar (jfr referanse under).

nyhetsbrevet

For det andre: sammensetningen av utvalget, skulle det vise seg, bidro til å forsterke ESAs allerede overspilte ide. Dermed fikk man også svekket en eventuell norsk posisjon i senere forhandlinger og eventuelle rettsprosesser med sikte på å fremme norsk handlingsrom.  I et utvalg på 14 var den reelle motstanden mot ESAs forslag begrenset til å finnes hos to utvalgsmedlemmer som kom fra hhv KS og LO.

For vår diskusjon her, er det særlig posisjonen til næringslivets representanter som har interesse for spørsmålet om hvor stort potensialet er for å gå i amerikansk samfunnsretning. Det er jo nettopp næringslivets innflytelse over samfunnsformingen som er så mye større i USA enn særlig i Norden.

Kortversjonen om utvalgsarbeidet er at et stort flertall sluttet opp om ESAs hovedgrep og mer til. Det ville bl.a opprette et eget tilsyn som skal overstyre statlige og kommunale virksomheter om de går for langt i sitt tjenestetilbud overfor befolkningen  («for mange» eller «for lavt» prisede tjenester). I denne logikken «stjeler» de oppgaver som kommersielle aktører kunne ivareta. Mer om dette senere.

«Enigheten» om den «norske modellen» med tanke på velferdsstatens rolle kan altså vise seg litt ustø når vi kommer til praksis.

De to representantene fra henholdsvis NHO og Virke ville gå enda lenger enn ESA foreslo. De ville lovfeste forbud mot offentlige tilbud, uavhengig av om det hadde noe med forpliktelsene i EØS-avtalen å gjøre.

Ideen fremmes under en parole om «like vilkår», mens det de egentlig (Jfr KS-BDO-rapporten; side 38) ber om er å få påføre samfunnsøkonomiske kostnader og avskjære offentlige aktører selvfølgelige muligheter som kommersielle selskaper har. De kan i hovedsak prise som de vil og gjerne kryssubsidiere aktiviteter som går med underskudd fra aktiviteter som går i pluss.

Både ESA og næringslivet har rett i at det finnes grensedragninger eller berøringsflater mellom marked og stat som bør forvaltes med omhu. Norge har således vært tidlig ute med å omorganisere offentlig sektor når teknologi og andre trekk bringer den nærmere fornuftig bruk av markedslogikk. Dette bør imidlertid skje etter seriøse utredninger og debatter og ikke ved å legge seg flat for eller utnytte litt tilfeldige utslag av svært uklart internasjonalt regelverk.

Kan alt privatiseres?

«Enigheten» om den «norske modellen» med tanke på velferdsstatens rolle kan altså vise seg litt ustø når vi kommer til praksis. Næringsorganisasjonene kan også føle seg oppmuntret av sentrale politiske føringer. Som den fra Solberg-regjeringens tiltredelseserklæring fra Sundvollen i 2013:

«Regjeringen mener i utgangspunktet at produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester. …..»

Dette må sies å være en oppsiktsvekkende «privatiseringsivrig» formulering. Dels fordi den faglig sett er feil. Når alle land har store, omenn varierende innslag av offentlig produksjon av velferdstjenester, er det nettopp et uttrykk for at de ikke er «som andre tjenester».

Er det taktisk eller strategisk bestemt; eller er det ubetenksomme formuleringer som glipper gjennom, som ikke er alvorlig ment?

Brukerne eller kundene er ofte sårbare (barn, gamle, syke) og ikke så informerte som velfungerende markeder forutsetter. Tjenestene er sammensatte og vanskelige å bedømme for brukerne, særlig på forhånd. De brukere som har de største behovene er dyrest å betjene og vil derfor helst unngås av tilbydere som skal drive privatøkonomisk lønnsomt.

I skolen kan det kalles «problemelever», i helse- og omsorgssektoren det en kan kalle «tunge tilfeller». Den forserte adgangen for kommersielle skoler etter Høyres nederlag høsten 2005 demonstrerte nettopp skolemarkedenes sårbarhet for useriøsitet og svindel og tendens til å segregere. Det kan være disse lærdommene eller de langt mer alvorlige i Sverige som har dempet en ellers underliggende privatiseringslyst.

Slike erfaringer minner oss om at markedsprinsipper, som kan virke utmerket på mange områder, ikke gjør det i «de offentlige områdene». Det er nettopp derfor de har blitt offentlige.

Formuleringen fra Sundvollen er litt oppsiktsvekkende også fordi regjeringen i «åpen politikk» gjør lite for å endre på de store velferdsområdene som nettopp er utdanning og helse. Hvorfor lever man tilsynelatende godt med en fullskala «sosialisert produksjon» på disse områdene; i strid med programformuleringene?

Er det taktisk eller strategisk bestemt; eller er det ubetenksomme formuleringer som glipper gjennom, som ikke er alvorlig ment? Avstår man i fraværet av folkelig støtte for slik politikk? På andre områder er man nok mer offensiv, som for barnehager og andre omsorgstjenester. Men noen bred og «åpen» offensiv er det vel egentlig heller ikke.

Næringsorganisasjonene er til gjengjeld, som i Hjelmengutvalget, mer frilynte. Bransjeorganisasjon for bl.a privat tjenesteyting, Virke, har på sine hjemmesider skrevet (at iflg en rapport fra Oslo Economics. 26. juni 2017) at alt utenom «myndighetsutøvelse» er kandidat for privatisering«…. kun 15 prosent av oppgaver som er egnet for å settes ut til private, er satt ut i dag, mens markedet er på ytterligere 500 milliarder».

Eller er det rett slett slik at de mener statens rolle i økonomi og samfunn bør være mer som i USA?

Med en slik tallfesting vil helse og utdanning i praksis være de største områder for en «visjon» om privatisering. Man må inkludere både skole og helsevesen i sin helhet for å nå slike tall. Konsulentbedriften som hadde hjulpet til med dette anslaget hadde ingen refleksjon over at det nok var et godt stykke utenfor norsk politisk virkelighet at Norge skal domineres av private skoler og sykehus.

Konsulenter som hjelpere

Det kan reises mange bekymringer knyttet til konsulentbruken i offentlig forvaltning. Det gjøres gjerne med tanke på store utgifter og kanskje enda mer kommunikasjonrådgivernes politiske rolle. Minst like viktige perspektiver er at man lett svekker departementenes egen utredningskapasitet og ofte betaler dyrt for dårlig kompetanse på offentlig sektors områder.

Noen viktige eksempler kan illustrere at dette også kan påvirke valget av samfunnsorganisering, som kanskje egentlig ikke er ønsket av så mange.

Analysen (fra Oslo Economics  2017) som Virke benyttet om at det meste kan privatiseres, var neppe noe bidrag til en god forståelse av arbeidsdelingen mellom offentlige og private aktører. Den røpet en bevisstløshet om hva offentlig sektor er. Firmaet er nå i april valgt ut av Næringsdepartementet til å vurdere nærmere de økonomiske konsekvenser av forannevnte Hjelmutvalgets innstilling.

En mye brukt konsulent har over tid vært McKinsey. Deres store rolle i utviklings- og omstillingsprosesser i offentlig sektor er omtalt av mange. Jeg har støtt på dem som analytikere invitert til sentrale offentlige utvalg (Holden III og Produktivitetskommisjonen). Ved disse anledninger pretenderte de å ha data for rystende dårlig effektivitet i norsk offentlig sektor.

Man hadde utviklet indikatorer som skulle vise at offentlig sektor i Norge gjennomgående var minst 40 prosent mindre effektiv enn i Danmark og Sverige. Tallene fremsto med lav troverdighet; ikke bare ved sitt spesielle budskap, men særlig fordi grunnlagsmaterialet ikke kunne vises fram, begrunnet i diskresjonshensyn.

De illustrerte også et fenomen som synes å ha gjort seg sterkt gjeldende i Sveriges mer fremskredne privatiseringsbølge enn i Norge: En offensiv bruk av «sosialdemokratiske avhoppere» i delegitimering av offentlig sektor.

Eller er det bare overivrig inspirasjon fra konsulentene og litt ubetenksomhet som slår ut?

En tidligere traust statssekretær var en av dem som ble mye brukt til å spre budskapet også ved seminarer på NHH og andre steder, jfr referansene bak. Det er senere fulgt opp i egne stort anlagte artikler. Senest i vinter fant den tidligere McKinsey-medarbeider, for øvrig i selskap med Aftenposten og DN  (DN 19. og 26. januar) å skremme med  «overdreven» utgiftsvekst i offentlig sektor. Med en rimelig korreksjon for virkningen av oljeprisfall kunne de sett at det var svakt grunnlag for artiklenes stort oppslåtte hovedpoeng.

Konsulentbedrifter kan imidlertid brukes i begge retninger. I den foran omtalte BDO-rapporten laget for KS fikk forslagene om markedsorganisering fra Hjelmengutvalget kritikk for egentlig å ville medføre «betydelige samfunnsmessige effektivitetstap». Da var det gått bare to år siden NHO var samme BDOs oppdragsgiver. Det munnet ut i en rapport over samme tema (10. november 2016). Der gikk konklusjonene i motsatt retning av hva de gjorde i 2018-rapporten for KS.

Forskjellen kan være at BDO i den første utredningen manglet de to professorene i samfunnsøkonomi som hjalp KS/BDO-rapporten til å bli et viktig korrektiv til ESA og Næringsdepartementets linje. KS/BDO-rapporten er den første i Norge som har gitt anvendelsen av de viktige statsstøttereglene i EØS-avtalen en samfunnsøkonomisk vurdering.

Og kanskje kan nettopp fraværet av seriøse utredninger være en forklaring på at høyresiden og sentrale aktører i næringslivet fremstår overdrevet privatiseringsivrige. Eller er det rett slett slik at de mener statens rolle i økonomi og samfunn bør være mer som i USA?

Hjemmesiden til NHO-foreningen Abelia (referanse bak), er det en annen tidligere Ap-politiker som har ansvaret for. Der kunne en lese den foran omtalte forurettede forståelse av statens rolle at den « tar seg til rette» i samfunnet på bekostning av næringslivet. Ja, i en video (30. juni 2018) hevder en næringspolitisk direktør at : «Staten går bokstavelig talt på veksthormoner».

Vil man egentlig amerikanisere?

Det Abelia da har i tankene, er oppgaver organisasjonen mener burde vært overlatt til markedet; at det nærmest er en rettighet de er fratatt. I intervjuer har direktøren frontet høyrefordommer som at «staten alltid trapper opp – aldri ned» og bl.a «stadig oppretter nye etater». Vi må håpe at han i fortsettelsen lever mer opp til Abelias strenge parole om å være kunnskapsbasert når vi ønsker lykke til i ny viktig jobb for Innovasjon Norge.

En annen kreativ vri på Abelias bekymring fremsto i invitasjonen til et seminar med en annen arrangør i Bergen 7. september i fjor:

Der skulle man diskutere det forannevnte Hjelmengutvalget. Dette utvalgets flertall foreslo jo nettopp en ny tilsynsmyndighet for å sikre at bl.a kommunene skal «levere tilbake» oppgaver de eventuelt måtte ha «stjålet» fra markedet.

Det var heldigvis et spørsmålstegn i den overskriften. Det var det også i starten på denne artikkelen. Vil man egentlig amerikanisere? Eller er det bare overivrig inspirasjon fra konsulentene og litt ubetenksomhet som slår ut?

nyhetsbrevet

Referanser

Om Hjelmengutvalget:

Næringsdepartementets pressemelding 13. juni 2016 om mandat og sammensetning: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/vil-bedre-konkurransen/id2503853/

Ferdig utredning overlevert Næringsdepartementet i januar 2018:  https://www.regjeringen.no/contentassets/0c36c9f9c1ca4ecebecc7142b2420511/rapprt-like-konkurransevilkar-for-offentlige-og-private-aktorer.pdf

Agendanotat 4.mai 2018: Statsstøtteregler på avveie, av Hilde Wisløff Nagel: https://tankesmienagenda.no/notater/statsstotteregler-pa-avveie/

Utredning fra KS/BDO, desember 2018 med samfunnsøkonomisk vurdering av Hjelmengutvalget og ESAs forslag: https://www.ks.no/globalassets/fagomrader/forskning-og-utvikling/nyhetssaker/konkurranse-pa-like-vilkar.pdf

Om ulike samfunnsmodeller, herunder «koordinerte markedsøkonomier» (bl.a nordisk modell) og «liberale markedsøkonomier» (bl.a anglo-amerkansk):

Hall, Peter A., and Daniel W. Gingerich. 2009. Varieties of capitalism and institutional complementarities in the political economy. British Journal of Political Science 39(3): 449-482. https://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/4481421/hall_varietiescapitalismempirical.pdf

The German Model: Seen By its Neighbours, 2018, Birgitte Unger: https://www.socialeurope.eu/wp-content/uploads/2015/04/German-Model.pdf

Jukka Snell: Varieties of Capitalism and the Limits of European Economic Integration: https://www.jus.uio.no/ifp/forskning/prosjekter/markedsstaten/arrangementer/2011/free-movement-oslo/speakers-papers/jukka-snell.pdf

Globalisation and the Reform of European  Social Models, Presentasjon for ECOFIN I EU, ved Andre Sapir, september 2005

Om tjenesteøkonomi  og velferd:

Oslo Economics, Samfunnsøkonomiske gevinster ved økt bruk av private tjenesteytere, rapport utarbeidet for Virke 24. juni 2017

Stein Reegård, nasjonaløkonomi- En guide til økonomisk politikk, 2018: https://www.gyldendal.no/Faglitteratur/Arbeidsliv/Tillitsvalgt/Nasjonaloekonomi

Jan-Erik Støstad, En fjerde vei for velferden, 2015: https://www.gyldendal.no/Sakprosa/Samtid-og-debatt/En-fjerde-vei-for-velferden

McKinsey dokumenterer ikke offentlig det som må oppfattes som omfattende data om påstått svikt i offentlig tjenesteyting. Derfor her bare et utvalg utsagn om temaet formidlet av konsulentene på annen måte

Dagens Næringsliv september 2012

Norge alene på spa” var overskriften på et innlegg av Simen Vier Simensen og Martin Bech Holte

PersonaIkonferansen for offentlig sektor januar 2013, Innlegg  av de samme der det hevdes: «Vi  faller vi stadig lenger bak på  flere indikatorer.

Produktivitet: Vi har ikke hatt noen produktivitetsvekst i det hele tatt siden årtusenskiftet, og ligger langt bak på dette området. Kun land som Spania og Portugal ligger dårligere an.

Tjenestekvalitet: I et tenkt nordisk “mini-OL” kommer Norge på jumboplass hva gjelder kvaliteten på vitale offentlige tjenester som skole, infrastruktur, helse og omsorg og forskning og utvikling».

NHHs vårkonferanse i Bergen 2014

Om direktør Svein Harald Øygard  i McKinsey  (ifølge E 24). Ifølge Øygard har vi faktisk til gode å finne sektorer der Norge ikke ligger 30 prosent dårligere målt etter mikroindekser, enn våre naboland.