Utenriksdepartementets lommekniv

Diplomater som jobber for et lite land som Norge har lite å legge på bordet i møte med andre stater. Norske regjeringer som gjerne vil profilere seg internasjonalt, har vanskelig for å finne områder der Norge kan framstå som viktige. Men de har i det minste ett flerbruksinstrument de kan ty til for å løse stadig nye utfordringer: norsk bistand.

Bistanden har i årevis vært Norges utenrikspolitiske lommekniv. Lommekniven er med sine mange funksjoner på mange vis en genial oppfinnelse. Den kan brukes til nesten alt. Men alle som har forsøkt å klippe, skjære, sage eller sy med en lommekniv, vet inderlig godt at dens mange funksjoner også er dens største svakhet: den er nemlig middels til det meste.

Norges bruk av bistand for å oppfylle ambisjoner, kombinert med svak evne til prioritering, har over tid strukket og overlesset bistanden med en rekke ulike mål. Problemet er bare dette, at som med lommekniven kan flerbruksfunksjonen også undergrave bistandens effektivitet og kvalitet. Jo lenger man beveger seg bort fra den opprinnelig tiltenkte funksjon – for bistanden å avhjelpe fattigdom i utviklingsland – dess vanskeligere er det å få den til å fungere godt.

Og så lenge alle hjertesaker er nevnt og ingen glemt, vil ellers brysomme kritikere være fornøyd.

Regjeringens nye stortingsmelding om norsk utviklingspolitikk, «Felles ansvar for felles framtid», favner bredt. Den framstår mer som en oppsummering av alt som gjøres i dag, enn som en ny kurs. Riktignok skal man nå prioritere enkelte sektorer, som helse, utdanning, klima/skog og næringsutvikling.

Men innenfor hver av disse skal det fortsatt gjøres veldig mye, og underveis i stortingsmeldingen kommer det også fram en hel masse andre formål. Når vi legger til at FNs bærekraftsmål skal ligge til grunn for norsk politikk, med sine 17 hovedmål og 169 delmål, samt ulike sider ved demokrati, menneskerettigheter og styresett, dekkes omtrent alle gode formål du klarer å tenke deg.

Dette er et grep som lønner seg i det utviklingspolitiske ordskiftet, fordi det ofte parerer kritikk. De mest ivrige deltakerne i offentlig debatt om utviklingspolitikk, nemlig ideelle organisasjoner, er mest opptatt av sine egne hjertesaker. Og så lenge alle hjertesaker er nevnt og ingen glemt, vil ellers brysomme kritikere være fornøyd.

Likevel er man ikke alltid trygg. I Dagsnytt 18 forleden fikk regjeringen – med en av historiens bredeste stortingsmeldinger i ryggen – kritikk av Norsk Folkehjelp for ikke å «begynne med flere ting samtidig». Organisasjonen var kritisk til regjeringens styrking av næringslivssatsingen dersom det betyr at Norge ikke samtidig skal skape statlige rammer for å ta vare på ressurser og eierskap, sikre fordeling av goder og gode skattesystemer, sikre et godt arbeidsliv, anstendige jobber, og «hele den pakka som Norge har bygd sin utvikling på».

Vi skal også satse på mange av de aller vanskeligste landene.

Uten at noen i studio et øyeblikk stusset over hvordan lille Norge skulle klare dette i flere titalls små og store utviklingsland – og at erfaring i mange tilfeller tilsier at man skal være forsiktig med å bruke egne systemer som modell – kunne statssekretær Tone Skogen rolig forsikre sin kritiker om at det på ingen måte forelå noen uenighet her, siden alt dette ble adressert gjennom regjeringens såkalte «tverrgående mål» – som godt styresett, demokrati, likestilling med mer.

Det er likevel ikke bare i det hjemlige ordskiftet at den flerfoldige bistanden er velegnet. For politisk ledelse og blant diplomater er den også nyttig, ettersom meldingen sikrer politisk ryggdekning for å bruke bistandsmidler til nesten et hvilket som helst formål i tiden framover.

For forvaltningen, derimot, er slike politiske føringer uhåndterlige. For det første er de uegnet til forvaltningens kanskje viktigste oppgave: Å prioritere knappe ressurser. For det andre er det enormt krevende å implementere disse ambisjonene i en rekke land. Regjeringen har nemlig gitt opp ambisjonen om å konsentrere seg om 12 «fokusland», og snakker nå om 20-25 «partnerland».

I hvert land, og i hvert internasjonale engasjement, kreves kunnskap, vanskelige beslutninger, krevende formaliteter, oppfølging, kvalitetssikring, rapportering og evaluering. Arbeidet skal skje gjennom en rekke forskjellige initiativ via mange forskjellige typer organisasjoner, over hele skalaen fra Verdensbanken til små frivillige organisasjoner. I tillegg kommer flere nye initiativ, koalisjoner og organisasjoner som krever ekstra innsats.

Følgelig er det vanskelig å se for seg hva en norsk lederrolle egentlig skal innebære.

I tillegg til å søke å innfri hver enkelt av de politiske ambisjonene gjennom ulike organisatoriske oppsett, skal man også sikre menneskerettigheter, likestilling, klima/miljø og antikorrupsjon i hvert eneste initiativ (hvert av disse såkalte tverrgående temaene er en formidabel oppgave). Dessuten skal bistanden være «katalytisk», altså utløse andre ressurser og oppnå mer enn hva bistandens størrelse alene skulle tilsi.

I tillegg til å gjøre litt av alt, har Norge også påtatt seg de vanskeligste oppgavene innenfor hvert formål. Det er kanskje den eneste prioritering det er mulig å spore i stortingsmeldingen: Man prioriterer ikke mellom gode formål, men innenfor hvert av de gode formål prioriteres de vanskeligste oppgavene.

I utdanning skal vi for eksempel nå de mest marginaliserte gruppene i de vanskeligste områdene, samtidig som vi skal være en «global leder». Grunnutdanning er et stort og veletablert felt i de fleste av verdens land, og ikke akkurat en nisje som venter på en ny global leder. Følgelig er det vanskelig å se for seg hva en norsk lederrolle egentlig skal innebære.

Den norske forvaltningen er tynt bemannet.

Vi skal også satse på mange av de aller vanskeligste landene, deriblant hele beltet av sårbare land fra Nigeria til Afghanistan, hvor vi jobber med matsikkerhet og klimatilpasning, utdanning, fred og stabilisering samt demokratisering. I tillegg er det nok en flyktningpolitisk motivasjon her, der ideen er å strø bistandsmidler utover denne gruppen av land i håp om at det vil redusere flyktningstrømmene til Europa og Norge. Hvordan Norge skal bidra til å stabilisere denne regionen, og hvordan det skal stanse migrasjon nordover, er uklart.

Utenriksdepartementet har altså lagt opp til en utviklingspolitikk der det meste skal med, men der størst vekt legges på de vanskeligste oppgavene. Det blir mildt sagt krevende.

Kort oppsummert forblir norsk bistand en lommekniv designet for en å løse en mengde ulike oppgaver. Den norske forvaltningen er tynt bemannet, sammenlignet med andre land som har lignende ambisjoner: Det svenske utviklingsdirektoratet har 800 ansatte, og den britiske søsterorganisasjonen har 2700 ansatte.

Det kan være imponerende når du nettopp har kjøpt en, men viser seg sjelden å være en god investering.

Norge har minst like høye ambisjoner som disse, men bare 236 ansatte i Norad og noen hundre UD-ansatte som kombinerer bistandsforvaltning med andre oppgaver. Norge investerer også marginalt i kunnskap og forskning, og tar i liten grad i bruk eksterne kunnskapsmiljøer. Å øke byråkratiet vesentlig er nok ikke en farbar vei, det handler heller om å justere ambisjonene.

Norsk bistand framstår altså som den type lommekniv som har veldig mange funksjoner, men uten at det er investert mye i kvalitet. Det kan være imponerende når du nettopp har kjøpt en, men viser seg sjelden å være en god investering.

Taperne under slike ambisjoner er forvaltningen, som vil slite med å realisere ambisjonene, samt framtidige regjeringer som må forklare hvorfor ambisjonene ikke ble innfridd. I tillegg står man i fare for å ramme de bistanden er ment å hjelpe, ved at bistandspengene brukes mindre effektivt enn de kunne ha blitt.