Grunnlovprosedyren bør reformerast

I denne valperioden skal Stortinget behandle 44 framlegg om endringar i Grunnlova. Langt frå alle grunnlovframlegga er like viktige. Grunnlovendringar kan likevel ha store konsekvensar for styreforma og statens makt over individet. Fordi Grunnlova står over vanlege lover og politiske og administrative vedtak, kan grunnlovfesting av omstridde prinsipp og ordningar fungere som eit politisk trumfkort mot endring frå seinare politiske fleirtal.

Til dømes skal Stortinget i denne valperioden behandle fleire grunnlovframlegg som legg føringar på naturressurspolitikken. Stortingsbehandlinga må difor leggje til rette for både lovteknisk kontroll og reell politisk og offentleg behandling av innhaldet i grunnlovframlegga.

Problemet er berre at grunnlovvedtak slett ikkje alltid er betre gjennomtenkte.

Framgangsmåten Stortinget følgjer for å endre Grunnlova, den såkalla grunnlovprosedyren, har derimot i snart 100 år vore kritisert for å vere mangelfull. I 1969 skreiv jussprofessor Torkel Opsahl: «Den norske grunnlovsprosedyre garanterer, slik den praktiseres, intet annet enn dårlig saksbehandling, og den kan gi udemokratiske resultater.»

Både i 1924 og i 1952 konkluderte stortingsoppnemnde kommisjonar og Stortinget sjølv med at grunnlovprosedyren «ikke sikrer den mest betryggende og hensiktsmessige lovbehandling». Den same vurderinga blitt gjort frå juridisk-fagleg hald dei siste åra. Eg gjer det same i ein fersk artikkel i tidsskriftet Kritisk Juss. Likevel er dagens grunnlovprosedyre i hovudsak den same som i 1814. Kva er problemet og kva kan gjerast for å løyse det?

For å endre Grunnlova må Stortinget følgje ein annan prosedyre enn for lovvedtak. For å vedta ei lov må Stortinget gjere to vedtak med tre dagar i mellom etterfølgd av kongeleg sanksjon. For å endre Grunnlova derimot, må regjeringa eller stortingsrepresentantar setje fram eit grunnlovframlegg seinast eitt år før stortingsvalet. Dette framlegget kan vedtakast av Stortinget fyrst etter stortingsvalet, og då berre med to tredjedels fleirtal.

Grunnlovprosedyren er altså meir krevjande enn den vanlege lovprosedyren. Opphavleg var nok tanken dels at denne meir krevjande vedtaksprosedyren skulle gje tryggare saksbehandling. Reglane i Grunnlova skal vere meir fundamentale og varige enn vanlege lover.

Problemet er berre at grunnlovvedtak slett ikkje alltid er betre gjennomtenkte, debatterte og greia ut enn vanlege lovvedtak. Faktisk er det ofte motsett.

Problemet er at Stortinget ikkje behandlar grunnlovframlegga på framsettingstidspunktet heller.

Lovendringar blir som regel initierte av regjeringa, førebudde av ekspertutval og departementa og sende på offentleg høyring før dei kjem til Stortinget. Framlegg til grunnlovendring blir derimot sjeldan førebudde av ekspertutval og langt mindre av departementa. Som regel vert dei utarbeidde av stortingsrepresentantane sjølve utan særskilt utgreiing eller utfyllande lovmotiv.

Av dei 44 grunnlovframlegga Stortinget skal behandle i inneverande periode, har berre eit fåtal lovmotiv på meir enn fem sider, dei aller fleste er berre på to til tre sider. Til samanlikning vart Stortingets lovvedtak om nye fylkesnamn gjort på grunnlag av ein proposisjon frå regjeringa på 21 sider og ei innstilling frå kommunal- og forvaltningskomiteen på 10 sider.

Grunnlovprosedyren hindrar også Stortinget i å kontrollere grunnlovframleggas lovtekniske kvalitet og politiske innhald. Det er nemleg slik at når Stortinget behandlar grunnlovframlegg, kan det ikkje endre desse. Grunnlovprosedyren krev at Stortingets grunnlovvedtak må vere identisk med framlegga som er sette fram før stortingsvalet.

Problemet er at Stortinget ikkje behandlar grunnlovframlegga på framsettingstidspunktet heller. Her blir berre grunnlovframlegga leverte til Stortinget av ein eller fleire stortingsrepresentantar. All politisk behandling av grunnlovframlegga skjer fyrst av det neste valde Stortinget etter stortingsvalet.

Her presterte Stortinget å vedta «feil» nynorskversjon.

Då er det altså ikkje mogleg for Stortinget å gå inn og justere grunnlovframlegga for å rette feil eller tilpasse innhaldet for å oppnå det politiske kompromisset som kravet om to tredjedels fleirtal krev. Stortinget kan berre forkaste eller vedta grunnlovframlegga som dei er.

Eit døme på svikt i den lovtekniske kontrollen er Stortingets modernisering av språket i Grunnlova i 2014. Her presterte Stortinget å vedta «feil» nynorskversjon. Eit ekspertutval hadde utarbeidd nye bokmåls- og nynorskversjonar, men det grunnlovframlegget som til slutt vart vedteke bygde på ein førebels nynorskversjon som utvalet ikkje hadde kvalitetssikra eller gjort offentleg tilgjengeleg.

Denne førebelse nynorskversjonen skilde seg frå utvalets endelege versjon i heile 41 paragrafar. Desse feila kunne Stortinget fyrst rette i år gjennom eit nytt grunnlovvedtak.

Ein annan konsekvens av at Stortinget ikkje behandlar grunnlovframlegg på framsettingstidspunktet og ikkje kan gjere endringar på vedtakstidspunktet er at grunnlovframlegg ofte kjem i mange alternativ. Grunnen er at framleggsstillarane ønskjer å heilgardere seg mot både tekniske og politiske innvendingar på vedtakstidspunktet. Skilnaden mellom alternativa kan vere reint teknisk, men den kan òg vere djuptgåande og valet mellom alternativa kan få praktiske konsekvensar.

 

Floraen av alternativ til grunnlovframlegg er demokratisk problematisk fordi det gjer det vanskeleg både for partia og veljarane å ta standpunkt til grunnlovframlegg og å føre eit offentleg ordskifte om desse. Eit av føremåla med grunnlovprosedyrens krav om stortingsval mellom grunnlovframlegg og –vedtak er at folket i val i teorien skal kunne påverke utfallet av grunnlovframlegga.

Realiteten er ein annan. Eg har gått gjennom stortingsvalprogramma til partia tilbake til 1945. Sidan 1997 har fleirtalet av dei politiske partia byrja å ta standpunkt til grunnlovframlegg i stortingsvalprogramma, men då berre for eigne grunnlovframlegg. Kva partia meiner om andre grunnlovframlegg kan altså ingen vite.

Sidan grunnlovprosedyren ikkje opnar for stortingsbehandling av grunnlovframlegga før stortingsvalet, har verken partia eller veljarane insentiv eller høve til å gjere seg opp ei meining om grunnlovframlegga og dei mange alternativa dei kjem i.

Dette er altså problem med dagens grunnlovprosedyre, og som både ekspertar og Stortinget sjølv har peikt på i snart 100 år.

Vi kan sjølvsagt ikkje forvente at moglege grunnlovendringar skal spele ei viktig rolle i valkampen. Stort sett er det snakk om institusjonelle og abstrakte spørsmål fjernt frå kvardagen til folk. I nokre tilfelle rører grunnlovframlegga likevel ved viktige samfunnsspørsmål som høyrer heime i det politiske ordskiftet. Tre av dei føreliggjande grunnlovframlegga (1, 2, 3) gjeld til dømes vern mot privatisering av marine ressursar, eit spørsmål som aktualiserer kjende konfliktliner som fellesskap-privatisering og sentralisering-desentralisering.

Dei mange alternativa er dessutan sjeldan grunngjevne, og det kan oppstå tvil om innhaldet i den vedtekne grunnlovteksten. Eit døme er Stortingets vedtak i 2014 til ein ny § 92 om statens plikt til å respektere og sikre menneskerettane. Her vedtok Stortinget eit alternativ som ikkje var grunngjeve eller føreslått av Menneskerettsutvalet, og som rokka ved internasjonale menneskerettskonvensjonars etablerte status i norsk rett. Stortingets knappe grunngjeving var sprikande og sjølvmotstridande. Høgsterett i plenum måtte til slutt på bana for å avklare spørsmålet.

Dette siste dømet illustrerer også korleis dagens grunnlovprosedyre flyttar makta over Grunnlovas tolking frå Stortinget til domstolane og forvaltninga. Når Stortinget ikkje har ei meir aktiv rolle i utforminga av grunnlovframlegg, får dei som handhevar Grunnlova større makt over innhaldet gjennom tolking.

Grunnlovprosedyren bør endrast slik at Stortinget må ta stilling til grunnlovframlegga når dei vert sette fram.

Dette er altså problem med dagens grunnlovprosedyre, og som både ekspertar og Stortinget sjølv har peikt på i snart 100 år. Kva kan så gjerast for å forbetre Stortingets behandling av grunnlovframlegg?

Løysinga ligg i Stortingets rolle ved framsettinga av grunnlovframlegg. Grunnlovprosedyren bør endrast slik at Stortinget må ta stilling til grunnlovframlegga når dei vert sette fram. På dette tidspunktet kan grunnlovframlegga endrast. Det vil gjere det mogleg for Stortinget å rette lovteknisk svake grunnlovframlegg som elles kan tenkast å bli vedtekne. Det vil òg opne for politiske kompromiss om innhaldet i grunnlovframlegga for å oppnå det nødvendige to tredjedels fleirtal i neste runde.

Reint praktisk kan grunnlovprosedyren endrast slik at Stortinget må gjere eit førebels vedtak med simpelt fleirtal for å godkjenne grunnlovframlegga før dei blir endeleg vedtekne eller forkasta av det neste valde Stortinget etter stortingsvalet med to tredjedels fleirtal.

Innføring av eit slikt dobbelt grunnlovvedtak vil i seg sjølv krevje grunnlovendring. Eit minimumsalternativ kan vere å skjerpe saksbehandlingskrava i Stortingets forretningsorden, slik at alle grunnlovframlegg må til førebels behandling og vurdering i kontroll- og konstitusjonskomiteen. I begge tilfella er det snakk om å involvere Stortinget ved framsettinga av grunnlovframlegg.

Det skal ikkje krevje stort mot for Stortinget å gjere ei slik endring i grunnlovprosedyren. Alle dei andre nordiske landa krev dobbelt grunnlovvedtak i parlamentet. Vinninga vil vere ei tryggare og meir open politisk behandling av grunnlovframlegg og med betre lovteknisk kvalitet og ein mogleg demokratisk gevinst.