Handel for utvikling?

«Hva vi ønsker å oppnå, er garantier for adgang til markedene.»

Nelson Mandela, Dagbladet, 2. juni 1994.

Da Nelson Mandela tok over som president i Sør-Afrika i 1994, var han ambisiøs om hvordan Sør-Afrika og andre fattige land kunne realisere bedre velferd og økonomisk vekst for sine innbyggere. Han ville bygge videre på etablerte institusjoner i verdenssamfunnet, men også endre praksisen.

Om handel skrev han: «Økonomisk vekst, indre utvikling og sosial gjenreisning – i Sør-Afrika og ellers i verden – forutsetter et effektivt og skapende engasjement i verdensøkonomien. Vi er tilhengere av en fri handel, men vi vil ikke la andre lands særinteresser gå foran vårt eget folks behov.»

Nelson Mandela illustrerer typiske budskap fra fattige land om handel. Markedsadgang i rike land kan være viktig for å realisere en gunstig økonomisk utvikling.

Gir handel økt vekst? Eller kan frihandel resultere i underutviklingsfeller og spesialisering i næringsveier som låser fattige land til ineffektiv produksjon?

Det har vært en langsiktig trend at verdenshandelen øker.

Det har vært en langsiktig trend at verdenshandelen øker. Dette gjelder for hele den perioden som vi har data for (fra før 1900). Men utviklingen har vært ujevn med perioder med fallende og stagnerende handel mellom landene.

Figur 1 illustrerer utviklingen i verdenshandelen fra 1990 og fram til i dag. Figuren viser internasjonal handel (import og eksport) i forhold til verdien av produksjonen (brutto nasjonalprodukt – BNP) for tre hovedgrupper av land. Det er de rikeste landene, mellominntektslandene og gruppen av de minst utviklede landene (MUL).[1]

Figuren viser at internasjonal handel økte kraftig for de tre landgruppene. Det gjelder også for verden som helhet. Verdien av eksport og import for hele verden var mindre enn 40 prosent av verdens BNP i 1990. I 2016 var tallet 56 prosent. Det gjelder selv om verdenshandelen sank under finanskrisen og har stagnert deretter.

Figuren gir ikke holdepunkter for at de fattigste landene i verden har blitt marginalisert i verdensøkonomien. MUL landene har opplevd en kraftig vekst i sin handel med andre land. I forhold til BNP har de om lag tilsvarende handel som andre land.

Men handelen til fattige land er i utgangspunktet svært lav. Figur 2 viser MUL-landenes og Afrikas andel av total norsk import i perioden fra 2007. Den indikerer at disse landgruppenes andel av norsk import er svært lav. Import fra Afrika er under to prosent av total norsk import mens import fra MUL-landene er i overkant av en halv prosent av norsk import.

Handel mellom land oppfattes å være viktig for økonomisk utvikling blant samfunnsøkonomer. Det er det fire grunner til:

• Teoriene om komparative fortrinn innebærer at land kan ha gjensidig fordel av å handle med hverandre når landene er forskjellige. Ulike forutsetninger for produksjon av ulike varer tilsier at landene bør spesialisere seg i produksjon av de varene landene har relativt best forutsetninger for produsere.[2] Ulike forutsetninger for produksjon som gir komparative fortrinn kan skyldes forskjellig teknologi eller forskjellig tilgang til produktive ressurser.
• Når det er stordriftsfordeler i produksjonen av en vare, kan enhetskostnadene reduseres om produsenter produserer for mange markeder i stedet for bare å betjene hjemmemarkedet. Dermed kan det også være nyttig med handel selv om land er like, og derfor ikke har komparative fortrinn. Hvis stordriftsfordeler er viktige, er markedsadgang også viktig.
• Det er vel kjent fra empirisk forskning om handel at de bedriftene som er aktive eksportører er mer produktive, større og mer lønnsomme enn tilsvarende bedrifter som ikke driver eksport. Økt handel kan dermed gi bedre vekstvilkår for de mest produktive bedriftene på bekostning av mindre effektive bedrifter. Da kan handel bidra til å øke samlet produktivitet.
• Ny og avansert teknologi er oftest utviklet i rike land. Gjennom ulike mekanismer får også fattige land tilgang til nyutviklet teknologi. Teknologi er innebygget i varer og derfor i import av varer fra rike land. Teknologioverføring skjer også ved at multinasjonale selskaper lokaliserer produksjon i fattige land, eller lisensierer patenter til produsenter i fattige land. Intellektuell eiendomsrett ikke er fullstendig. Over tid blir det enklere å kunne ta i bruk andres teknologi, fordi teknologien blir kjent, enklere å kopiere eller fordi patenter utløper. Gjennom TRIPS-avtalen i Verdens Handelsorganisasjon (WTO) har intellektuell eiendomsrett blitt styrket. Fattige lands muligheter til å ta i bruk teknologi som er utviklet i rike land har dermed blitt svekket.

Likevel er handel og frihandel kontroversielt. Fire punkter kan også belyse det:

• Handel påvirker inntektsfordelingen i land. Om et land åpner en beskyttet bransje for konkurranse fra utlandet, påfører dette ofte produsenter og arbeidere i denne bransjen tap. Prisene kan falle og arbeidere eller bønder kan blir arbeidsledige. Generelt vil eiere av ressurser som brukes intensivt i bransjer som utsettes for importkonkurranse tape på friere handel. Eiere av ressurser som brukes intensivt i eksportnæringer vil ofte tjene på friere handel.
• Virkningene av handel kan være forskjellig på kort og land sikt. Om et land spesialiserer seg i tråd med sine komparative fortrinn kan dette gi gevinster på kort sikt. Men det kan lett tenkes at noen varer har større potensial for høy vekst på litt lengre sikt mens det ikke er tilsvarende vekstpotensial for andre varer. Dette kan skyldes forhold på tilbudssiden. Enkelte bransjer opplever rask produktivitetsvekst gjennom læring, forskning og teknologisk utvikling. Andre bransjer kan være mer statiske. I debatten om utvikling og handel har såkalt oppfostringstoll vært sentral. Tanken er at fattige land bør kunne beskytte framvoksende og sårbare bransjer i en overgangsperiode inntil bransjene er store og effektive nok til å tåle konkurranse med andre lands produksjon. På etterspørselssiden kan det også være forskjellig vekstpotensial. På verdensmarkedet kan det være høy vekst i etterspørselen etter noen varer og lavere vekst eller stagnasjon i etterspørselen etter andre varer. Enkelte har derfor ment at spesialisering i næringer der etterspørselen er stagnerende kan lede land inn i underutviklingsfeller.
• Stordriftsfordeler er kilde til gevinst fra handel. Men hvor vil produksjonen foregå? Hvis det ikke er handelskostnader av noe slag (som tollmurer, transportkostnader eller andre kostnader), kan produksjonen plasseres der kostnadene er lavest. Men om det er kostnader knyttet til handel, kan det være mer lønnsomt å lokalisere produksjon i det største markedet. Dermed kan dette markedet betjenes uten handelskostnader og handelskostnader påløper bare for salg i de mindre markedene. Dette kan forklare hvorfor land ofte synes å være mer opptatt av å oppnå markedsadgang i andre lands markeder enn å åpne egne markeder for import.
• Et siste forhold, som er viktigst for fattige land, er at toll er skatt og derfor en inntektskilde for staten. Siden fattige land kan ha svake systemer for skatteinnkreving, kan tollinntekter være viktige for å finansiere offentlig forbruk.

Det er omfattende empirisk forskning om handel og utvikling. En årsak til det er at de helt enkle og klare sammenhengene ikke finnes. Det er verken slik at handel er en mirakelkur for vekst og utvikling eller at fri handel alltid fører til fattigdomsfeller.

En forskningstradisjon undersøker om det finnes statistisk holdbare sammenhenger mellom åpenhet og inntekt per innbygger eller vekst. Tidlige bidrag konkluderte med at åpne land har høyest vekst. Når en kontrollerte for andre viktige variabler som forklarer vekst, pekte resultatene i retning av at åpenhet for handel bidrar til vekst. Resultatene pekte også i retning av at en liberal handelspolitikk stimulerer økonomisk vekst.[3]

Men disse konklusjonene har vært utsatt for sterk kritikk. Nyere forskning peker ikke entydig i retning av at de mest åpne økonomiene har hatt den gunstigste utviklingen fra 1990-tallet og fram til i dag.[4]

Tarlok Singh (2010) går igjennom litteraturen og konkluderer at:

“Most studies support the gains of trade and recognise the substantive contributions of GATT/WTO in fostering free trade: the evidence is, however, not ubiquitously unambigious.”

Flere, som økonomen Elhanan Helpman (2004), mener at virkningen av handelspolitikk avhenger av andre forhold, som lands institusjoner, inntektsnivå, økonomiske strukturer og av om de har komparative fortrinn i industriproduksjon eller råvareproduksjon.

Det er en generell antakelse om handelspolitikk at markedsadgang i andre land er positivt og viktig for vekst og utvikling.

Handelspolitikk er tosidig. En liberal handelspolitikk innebærer at andre land har markedsadgang mens en proteksjonistisk handelspolitikk begrenser andre lands markedsadgang. Det er mindre uenighet om betydningen av markedsadgang for økonomisk utvikling. Det er en generell antakelse om handelspolitikk at markedsadgang i andre land er positivt og viktig for vekst og utvikling. Med markedsadgang vil bedrifter kunne selge produkter og skape importinntekter. Hvis det er stordriftsfordeler kan også produksjonskostnadene per enhet gå ned.

I global handelspolitikk følger de fleste land regelverket i WTO. WTO har 164 medlemsland. WTO inkludere både rike og fattige land. To hovedprinsipper i WTO er Most Favored Nations (MFN) prinsippet og prinsippet om nasjonal behandling. Det første av disse er at alle land skal behandle hver handelspartner like godt som den handelspartneren som blir best behandlet. Dette er en regel om ikke å forskjellsbehandle handelspartneren. Det andre prinsippet innebærer at lover, regler og varestandarder skal være de samme for importvarer som for landets egne produsenter.

Medlemsland i WTO forplikter seg også til bundne tollsatser som er maksimalgrenser for hvor høye tollsatser kan være. Det er likevel viktig at MFN har unntak. Ett unntak er at frihandelsavtaler er tillatt. Det innebærer at land kan fjerne toll på handel seg imellom (for noen eller for alle vareslag) uten at de også fjerner tollen overfor andre land. EUs tollunion, EØS-avtalen og andre frihandelsavtaler strider dermed ikke mot MFN regelverket.

De siste årene har antallet frihandelsavtaler økt betraktelig. I 2018 er det registrert 287 frihandelsavtaler i WTO. Slike avtaler er vanlige mellom rike land, mellom fattige land og mellom rike og fattige land.

For rikere fattige land, innvilges også lavere tollsatser enn for rike land, men oftest ikke null toll.

Et annet unntak fra MFN prinsippet er å innvilge spesielle lettelser for handel med fattige land. Dette skjer innenfor GSP-systemet (General System of Preferences). Regelverket tillater lavere tollsatser for import fra fattige land enn for rike land. Flere rike land, som USA, EU, Japan, Australia og Norge har varianter av null toll for MUL-landene.

Det innebærer generell tollfri markedsadgang for import fra de minst utviklede landene. For rikere fattige land, innvilges også lavere tollsatser enn for rike land, men oftest ikke null toll.

WTO ble etablert i 1995 etter den såkalte Uruguay-runden i GATT. Etter dette har det vært nye forhandlinger om ytterligere liberalisering av verdenshandelen. Disse forhandlingene har ikke gitt resultater.

En viktig konflikt i global handelspolitikk er at fattige land krever bedre markedsadgang for sine varer. Dette er ofte jordbruksvarer og arbeidsintensive varer som klær og tekstiler. Spesielt for jordbruksvarer er det vanlig med høye tollsatser i rike land. For industrivarer er det motsatt: fattige land har høyere tollsatser enn rike land.

Figur 3 antyder denne konflikten mellom fattige og rike land i WTO. Figuren viser gjennomsnittlige anvendte tollsatser for industrivarer og primærvarer for landene i verden og deres BNP per innbygger (i logaritmer). Figuren viser at rike land i gjennomsnitt har lavere tollsatser for industrivarer mens det ikke er noen slik sammenheng for primærvarer. For rike land er det dessuten vanlig med høyere toll for primærvarer enn for industrivarer. Punktene som ligger som to horisontale streker er EU-landene.

Om rike land reduserer sine øvrige tollsatser, blir verdien av tollfri markedsadgang for de fattigste landene mindre.

En annen konflikt i WTO er mellom fattige land. De fattigste landene har tollfri markedsadgang til noen (og viktige) land. Dette er en fordel for disse fattigste landene. Om rike land reduserer sine øvrige tollsatser, blir verdien av tollfri markedsadgang for de fattigste landene mindre. Dette er preferanseerosjon. Preferanseerosjon skjer også når det inngås frihandelsavtaler. Betydningen av preferanseerosjon har dermed økt betraktelig ved etableringen av frihandelsavtaler.

Hvordan er norsk handelspolitikk? Norge har lave tollsatser på import av industriprodukter. I gjennomsnitt er tollsatsene på 0,35 prosent. Men Norge har svært høy toll på import av jordbruksvarer. I gjennomsnitt er toll på import av primærvarer 27 prosent. Gjennomsnittene skjuler viktig variasjon. For import av jordbruksvarer som ikke produseres i Norge er tollsatsene lave eller lik null.

Men for import av jordbruksvarer som konkurrerer med norsk produksjon er tollsatsene svært høye.

For import av industrivarer er tollsatsene for nesten alle varer satt lik null. Gjenværende toll på import av industrivarer er i hovedsak for klær og tekstiler.

De gjennomsnittlige tollsatsene for Norge skjuler også omfattende forskjellsbehandling mellom Norges handelspartnere.

Norges ordning med null toll for de fattigste landene ble utvidet i 2008 og omfatter nå også lavinntektsland med en befolkning på mindre enn 75 millioner mennesker.

Norges preferansesystem (GSP) for utviklingsland innebærer lavere toll på import fra disse landene enn fra andre land. For jordbruksvarer er GSP-tollsatsene ofte 10-15 prosent lavere enn for andre land. I tillegg er det altså full tollfrihet for MUL-land. Norges ordning med null toll for de fattigste landene ble utvidet i 2008 og omfatter nå også lavinntektsland med en befolkning på mindre enn 75 millioner mennesker.

Øvrige utviklingsland deles inn i lavere mellominntektsland og høyere mellominntektsland. Den norske GSP-ordningen gir ulike grader av toll-lettelser for disse. Lavere mellominntektsland med mindre enn 75 millioner innbyggere skal fra 2018 ikke illegges høyere tollsatser enn tilsvarende import fra EU-landene.

Norge har også en systematisk favorisering av våre nærmeste handelspartnere. Med EU og EØS-området har Norge fri handel med industrivarer, men også redusert toll for mange jordbruksvarer. Norge har, i samarbeid med de øvrige EFTA-landene, 28 frihandelsavtaler med til sammen 39 land. Det er også forhandlinger om nye frihandelsavtaler med 10 andre land. De landene Norge har frihandelsavtaler med har bedre markedsadgang enn det som gjelder for andre land.

Norsk handelspolitikk er altså svært liberal for industrivarer, men svært proteksjonistisk for import av landbruksvarer som konkurrerer med norsk produksjon. I 2017 var de samlede tollinntektene for Norge 3,2 milliarder kroner. Det meste av dette var toll på import av jordbruksvarer fra EU. Men for industrivarer, er de aller største tollinntektene fra import fra utviklingsland. Dette gjelder i hovedsak tollinntekter på import av klær og tekstiler.

Mens Norge har tilnærmet helt fri handel for de aller fleste industrivarer, ilegges toll på import av klær og tekstiler.

Det er ganske bred politisk enighet i Norge om betydningen av å beskytte norsk jordbruksproduksjon. Det er mindre oppmerksomhet om betydningen av å beskytte norsk tekstilproduksjon. Mens Norge har tilnærmet helt fri handel for de aller fleste industrivarer, ilegges toll på import av klær og tekstiler. MFN-tollsatsene, altså tollsatsene etter most favoured nation-prinsippet, er oftest 10,7 prosent.

De faktiske tollsatsene som betales avhenger av i hvilken grad eksportlandet har frihandelsavtale med Norge eller hva slags preferansetoll som følger av GSP-systemet. Import av klær og tekstiler er i all hovedsak fra fattige land. Figur 4 viser andelen av klær og tekstil i norsk import fra ulike land i forhold til BNP per innbygger. Tallene som ligger til grunn for figuren er hentet fra FNs Comtrade database for handel mellom land.

 

 

Figuren viser at det er fattige land som i hovedsak er spesialisert i eksport av klær og tekstiler til Norge. Når Norge har toll på import av klær og tekstiler er dette derfor i hovedsak toll på import fattige land.

Institusjonen Centre for Global Development (CGD) driver forskning og utvikling om utviklingsspørsmål. De lager en årlig indeks for å rangere politikken til 27 rike land (OECD-landene) etter utviklingsvennlighet (www.cgdev.org). Denne indeksen er basert på innsamling av mye informasjon og systematisering av denne for å kunne oppsummere den i enkeltmål. Indeksen til CGD dekker tema som bistand, miljø, handel, teknologioverføring og andre tema. I 2018 rangerer Norge som nr. 12 på denne indeksen. Sverige, Danmark, Finland og Tyskland har de fire første plassene.

Norsk handelspolitikk rangeres som nr. 26 i utviklingsvennlighet, og dermed nest nederst av de 27 landene som inngår i undersøkelsen.

Blant delindeksene rangerer Norge lavest for vår handelspolitikk. Norsk handelspolitikk rangeres som nr. 26 i utviklingsvennlighet, og dermed nest nederst av de 27 landene som inngår i undersøkelsen. Norges lave rangering for handelspolitikken skyldes i hovedsak de høye tollsatsene for jordbruksvarer. De stenger effektivt norske markeder for import av mange varer som produseres i fattige land.

Men den skyldes også toll på import av klær og tekstiler. Indeksen for toll konstrueres ved å veie tollsatsene med handelspartnernes inntekt. Toll som rammer de fattigste landene får en vekt lik én mens toll som rammer rikere land vektlegges mindre.

Indeksen til CGD er kontroversiell. Det er vanskelig å samle ulike typer politikk-typer i én indeks. Det innebærer å normalisere og sammenligne disse. Til tross for dette er rangeringen av Norges handelspolitikk illustrerende og tankevekkende.

—

Referanser

Helpman, E. (2004) The Mystery of Economic Growth, Belknap Harvard, Cambridge Massachusetts.

Sachs, J. D. og A. Warner (1995) “Economic Reform and the Process of Global Integration” Brookings Papers on Economic Activitiy, 1, s. 1-118.

Singh, T. (2010) “Does International Trade Cause Economic Growth? A Survey” The World Economy 33 (11) s. 1517-1564.

Rodriguez, F. og D. Rodrik (2001) “Trade Policy and Economic Growth: A Skeptic’s Guide to the Cross-National Evidence” i B. Bernanke og K. Rogoff NBER Macroeconomics Annual.

—

[1] Gruppen av Minst Utviklede Land er definert av FN og består av 47 svært fattige land. Tallene i figur 1 er hentet fra World Development Indicators som er tilgjengelig på www.worldbank.org. Handel som andel av BNP er et vanlig, men ikke perfekt, mål for betydningen av handel for land. Lands handel med andre land avhenger av mange forhold. For eksempel har store land generelt mindre utenrikshandel enn små land som andel av total produksjon. Men som et summarisk mål er handel som andel av inntekt nyttig.

[2] Komparative fortrinn betyr at alternativkostnaden ved å produsere en vare varierer mellom land. Om en arbeidstime kan produsere ett kg fisk og ett kg tyttebær i Norge, er prisen for ett kg fisk uttrykt i kg tyttebær én. Om en arbeidstime kan produsere to kg fisk og ett kg tyttebær på Island er prisen for ett kg fisk uttrykt i tyttebær to på Island. I så fall har Norge et komparativt fortrinn i tyttebær og Island har et komparativt fortrinn i fisk. Island og Norge er like effektive i tyttebærplukking, men islendingene er mer effektive fiskere.

[3] Et kjent bidrag er Sachs og Warner (1995).

[4] Rodriguez og Rodrik (2001) gir en kritisk gjennomgang av litteraturen.