Uavhengighet under press

I fjor vår satte regjeringen ned et utvalg som skal gjennomgå loven om Norges Bank. Utvalget blir ledet av tidligere sentralbanksjef og finansråd Svein Gjedrem. Utvalget skal levere sin rapport innen april neste år.

Bakgrunnen for gjennomgangen er delvis, slik regjeringen formulerer det, at beskrivelsen i gjeldende lovtekst ikke er «dekkende for dagens virkelighet».

Dette var også tilfellet forrige gang et utvalg ble satt ned for å vurdere sentralbankloven – i 1968. Forrige lov fra 1892 var den gang like åpenbart i utakt med «virkeligheten».

Det er i dag mer diskusjon om hvilke farer de lave rentene fører med seg.

Da den nye loven omsider ble vedtatt i 1985, 17 år etter at utvalget ble nedsatt, var imidlertid også den i utakt med sin tid. Den praksisen utvalget hadde brukt som mal, ble forlatt i land etter land – i 1986 også i Norge – og det er på sett og vis dette regjeringen nå ønsker å rydde opp i.

Årsaken til at det forrige lovutvalget havnet i utakt med tiden, var at utvalgets forslag ble til midt i et internasjonalt paradigmeskifte i synet på sentralbankinstitusjonen og sentralbanklovgivningen.

Mens det i 1960-årene var vanlig å vektlegge behovet for økt politisk innflytelse over sentralbanken og rentepolitikken, ble det utover i 1980-årene gradvis vanligere å mene at de formelle kanalene for slik løpende innflytelse burde stenges. Da en lov som åpnet for større politisk innflytelse over renten omsider ble innført i Norge i 1985, hadde tenkningen den bygde på gått av moten.

Enkelte har pekt på rentepolitikken som en faktor bak økende økonomiske forskjeller.

Bakgrunnen for skiftet var at renten i økende grad gjennom 1980-årene ble betraktet som det mest effektive virkemidlet mot inflasjonen. Uavhengighet fra politisk innblanding gjorde det lettere for sentralbanken å sette renten opp for å dempe prisveksten.

På grunn av vanskelighetene som høy og ustabil prisvekst bidro til i 70- og 80-årene, fikk målet om å bekjempe inflasjonen etter hvert bred oppslutning. Oppslutningen om kampen mot inflasjonen ga legitimitet til økt delegering av makt til sentralbankene i alle land, inkludert Norge.

I Norge inneholder 1985-loven likevel fortsatt bestemmelser som, i hvert fall på papiret, gjør det forholdsvis lett for politikere å blande seg inn i rentesettingen. Det er noen av disse bestemmelsene dagens lovutvalg, i lys av utviklingen de siste tiårene, har fått spesifikt i oppgave å vurdere.

Men også dagens sentralbanklov-utvalg risikerer å arbeide seg gjennom et paradigmeskifte, eller i hvert fall begynnelsen på et – selv om dette utvalget trolig kommer til å arbeide raskere enn det forrige.

I eurosonen har diskusjonen om Den europeiske sentralbankens posisjon rast lenge. I vår uttalte Tysklands forbundskansler Angela Merkel at hun synes det er legitimt å stille spørsmål ved bankens rentepolitikk.

Pengepolitikken bidro trolig til å hindre totalkollaps i 2008.

I Storbritannia kritiserte statsminister Theresa May og flere andre for få uker siden Bank of England for rentepolitikken. Tidligere utenriksminister William Hague spådde at sentralbankene, om de ikke snart endrer rentepolitikk, brått vil finne at politikernes tålmodighet med sentralbankenes uavhengighet er oppbrukt.

Ikke minst har USAs neste president, Donald Trump, lenge hamret løs på den amerikanske sentralbanken for å føre en «Obama-vennlig» pengepolitikk. Kommentatorer venter at Trump vil bruke første anledning til å sette nye, Trump-lojale folk inn i bankens styre.

Noe av bakgrunnen for kritikken mot nåværende sentralbankpraksis er naturligvis de lave rentene i kjølvannet av finanskrisen i 2008.

Pengepolitikken bidro trolig til å hindre totalkollaps i 2008, men lave renter har ikke fått varig fart på økonomien igjen. Det er i dag mer diskusjon om hvilke farer de lave rentene fører med seg. Politikere og økonomer er bekymret for at pengepolitikken bidrar til å blåse opp bobler i finans- og boligmarkedene. Enkelte har pekt på rentepolitikken som en faktor bak økende økonomiske forskjeller.

Frekvensøkningen i politiske utspill om pengepolitikken, åpenlyse trusler om å endre styresammensetning og angrep på selve prinsippet om sentralbankuavhengighet, synes å varsle et nytt syn på sentralbankenes stilling. Dette er særlig tydelig i lys av hvilken status uavhengighetsprinsippet nøt blant politikere i mange land omkring årtusenskiftet.

Diskusjoner om sentralbankens rolle og betydning er lite fremme i Norge. Selv om det er mange som bekymrer seg for boligprisveksten i Oslo og hva styringsrenten har å gjøre med saken, er det få som retter eventuell kritikk mot Norges Banks uavhengige stilling. Fordi det er så utbredt å ta opp boliglån for å kunne eie egen bolig, har heller ikke krav om høyere renter samme appell her. Gjedrem-utvalgets mandat tyder på at politikere og opinion er tilfredse med tingenes tilstand.

I dag kan en spørre om hvorvidt inflasjonsbekjempelse gir holdepunkter for rentesettingen i det hele tatt.

Den internasjonale utviklingen skaper likevel en utfordring for utvalget. Siden 1980-årene har sentralbankenes uavhengighet i Norge og internasjonalt hentet sin legitimitet fra målsettingen om å bekjempe inflasjon. Dette ble på bakgrunn av de historiske erfaringene sett på som en oppgave som bandt eller ga et holdepunkt for sentralbankens uavhengighet i rentesettingen.

I dag kan en spørre om hvorvidt inflasjonsbekjempelse gir holdepunkter for rentesettingen i det hele tatt. Pengepolitikken som føres i fraværet av klare holdepunkter, bidrar i mange land til å svekke oppslutningen om uavhengigheten.

Dersom Gjedrem-utvalget i denne situasjonen ender opp med å foreslå bestemmelser som klart og entydig styrker sentralbankens formelle uavhengighet sammenlignet med gjeldende lov, vil utvalget risikere å peke i en annen retning enn den internasjonale utviklingen. Kanskje vil nye lovendringer, i likhet med forrige lov, for fremtiden fremstå i utakt med sin tid.

Selve sentralbanklovgivningen i toneangivende land, som utvalget er bedt om å se hen til, vil riktig nok ikke bli endret med det første. Utviklingen i eurosonen, Storbritannia og USA tyder likevel på at synet på pengepolitikken og sentralbankens rolle i disse landene er i bevegelse.

(Eivind Thomassen er medforfatter av boken “Norges Bank 1816–2016”.)