Ny næringsminister, nye ESA-muligheter

ESA skreiv i 2015 og 2016 brev til  Norge, og ba oss om å endre måten det offentlege vare- og tenestetilbodet til innbyggjarane vert organisert og finansiert på.

ESA ynskjer meir føretaksorganisering i offentleg sektor: Varer og tenester som det er privat etterspurnad og vilje til å betale for, skal ikkje leverast av offentlege etatar og helseføretak. ESA vil at slike tilbod skal organiserast i selskap som betalar skatt og kan gå konkurs.

Varer og tenester som det er privat etterspurnad og vilje til å betale for, skal ikkje leverast av offentlege etatar.

Ein illustrasjon kan vere ein fylkeskommunal tannklinikk. Dersom klinikken ikkje berre behandlar barn og andre med rett på gratis tannhelseteneste, men og tek i mot betalande pasientar, så skal tilbodet til sistnemnde gruppe leggast ut i eit aksjeselskap.

Dersom aksjeselskapet brukar personalet, lokala og utstyret til den offentlege tannklinikken, må verksemda ikkje berre bære eigne kostnader. Aksjeselskapet må i tillegg bære ein forholdsmessig del av dei faste og variable kostnadane. I tillegg må dei ha utsikter til å oppnå eit overskot som er stort nok til at ein privat investor ville ha funne ei tilsvarande investering økonomisk forsvarleg.

Slike krav vil føre til at ein del offentlege tannklinikkar ikkje får utnytta restkapasitet og samdriftsfordelar. Det er dårleg ressursutnytting og vil kunne leie til avvikling av tenestetilbod som er viktige for innbyggjarane. I tillegg har slike ordningar transaksjonskostnader, er unødvendig byråkratiske og fører regelmessig til høge styrehonorar og leiarløningar.

Staten og kommunane betalar – naturleg nok –  ikkje skatt til seg sjølv.

Rettsleg sett har ESA prøvd å grunngje standpunktet med statsstøttereglane i EØS-avtalen. Staten og kommunane betalar – naturleg nok –  ikkje skatt til seg sjølv. Kreditorane deira kan heller ikkje oppnå dekning for ubetalte krav gjennom utlegg eller konkurshandsaming. ESA meiner at dette gjev offentlege leverandørar betre kapitaltilgang enn private, og at det kan vere ein konkurransefordel som kan påverke samhandelen i EØS-området.

Dette er ei svært kontroversiell tolking av statsstøttereglane i EØS-avtalen. Det er nasjonale styresmakter som bestemmer korleis offentleg sektor skal organiserast, og korleis tenester til innbyggjarane produserast og finansierast.  Eit viktig grunnprinsipp i EØS-avtalen er at han ikkje grip inn i dei eigedomsrettslege ordningane i EØS-landa, sjå artikkel 125 . Det opnar for offentleg eigarskap og ulike former av blandingsøkonomi.

Politisk vil nok også mange hevde – slik Christine Meyer og Victor Normann har gjort – at offentleg sektor ikkje er til for å konkurrere. Samfunnsoppdraget er å levere gode og rimelege tenester der marknaden ikkje fungerer eller ikkje gjev god nok fordeling.

Offentleg sektor er ikkje til for å konkurrere.

Ryggmargsrefleksen til ei kvar regjering burde dermed ha vore å protestere på ESA sitt framlegg. Det gjorde ikkje den første Solberg-regjeringa. I staden sette dåværande næringsminister, Monika Mæland, ned ei regjeringsoppnemnt arbeidsgruppe, Hjelmengutvalet. Det skulle vurdere korleis konkurransefordelane ESA hadde peikt på best kunne eliminerast. I tillegg fekk utvalet i oppdrag å gjere framlegg om ytterlegare tiltak for å skape like konkurransevilkår mellom offentlege og private leverandørar.

Hjelmengutvalet leverte – med skarp dissens frå LO og KS – på oppdraget. Fleirtalet gjekk inn for at inntekter frå offentlege vare- og tenestilbod, som er omfatta av statsstøtteregelverket, skulle skattleggast.

Utvalet gjorde også framlegg om nye rekneskapsreglar. Desse skulle gjere det mogeleg å føre tilsyn med at offentlege tilbydarar ikkje så lett kunne selje restkapasitet og utnytte samdriftsfordelar. Å utnytte slike fordelar i marknaden er ynskjeleg frå ein økonomisk ståstad, men vert i statsstøtterettsleg terminologi gjerne omtalt med det negativt lada omgrepet, kryssubsidiering.

Framlegget vart møtt med massive protestar.

Fleirtalet ville også at dei nye rekneskapsreglane skulle legge til rette for avvikling av offentlege tenestetilbod med låg eller ingen profitt. Dette ville effektivt motverka sjølvkostfinansiering og subsidierte tenester.

Framlegget vart møtt med massive protestar, både i høyringsrunden og i media. Frå kritikarane vart det hevda at tiltaka ville føre til meir byråkrati, store transaksjonskostnader, dyrare og dårlegare innbyggartenester og avvikling av viktige tenestetilbod i distrikta.

Kritikken førte til at KS – gjennom konsulentfirmaet BDO – henta inn ein ny rapport frå to økonomiprofessorar, Kjell-Erik Lommerud og Tommy Stahl Gabrielsen.  Analysane deira stadfesta langt på veg kritikken: Framlegga til Hjelmengutvalet var eit samfunnsøkonomisk tapsprosjekt og kunne dessutan føre til dårlegare omfordeling og bortfall av viktige tenestetilbod.

KS-rapporten burde fått regjeringa til å legge tiltaka til utvalet heilt bort, og finne ein alternativ måte å lukke den verserande ESA-saka på. Regjeringa valde ein annan strategi. Næringsministeren – som på dette tidspunktet var Torbjørn Røe Isaksen – bad Oslo Economics om ei ‘second opinion’.  Det har han fått, i to nye rapportar; Ein kom i haust og ein annan for nokre veker sidan.

Hjelmengutvalet sine framlegg har truleg større kostnader enn nytte for samfunnet.

I den første rapporten kom Oslo Economics, ved hjelp av spørjeundersøkingar, til at staten og kommunane i liten grad leverer varer- og tenester som vert regulert av statsstøttereglane. Det er eit relativt oppsiktsvekkande funn.

I den andre rapporten konkluderte konsulentfirmaet med at tiltaka Hjelmengutvalet hadde gjort framlegg om truleg hadde større kostnader enn nytte for samfunnet. I lys av funna i KS-rapporten er den siste konklusjonen ikkje overraskande.

Det som derimot er overraskande, er at Oslo Economics  likevel valde å gjere framlegg om tiltak som liknar, og på ein del punkt også går lenger, enn Hjelmengutvalet sine:

• For vare- og tenestetilbod der omsetnaden er under fem millionar årleg treng det ikkje gjerast endringar
• For vare- og tenestetilbod der omsetnaden er mellom fem og tolv millionar i året så skal det førast særskilde rekneskap og inntekter skal haldast på separat konto
• For vare- og tenestetilbod som omset for meir enn tolv millionar i året skal det opprettast aksjeselskap som er underlagt vanlege reglar om skatt og kreditorbeslag/konkurs
• Unntak frå desse utgangspunkta kan gjerast ved forskrift, både i situasjonar med høgt og i situasjonar med lågt konkurransetrykk

No er det ein tredje næringsministeren som får ansvar for denne saka, Iselin Nybø frå Venstre. Ho har all grunn til å sjå på framlegga til Oslo Economics med eit kritisk blikk. I tillegg til at dei har negativ, ingen eller liten samfunnsøkonomisk nytte, grip dei inn både i regjeringa sine prerogativ og i det kommunale sjølvstyret.

Ved fyrste augekast kan tiltaka framstå som moderate.

Ved fyrste augekast kan tiltaka rett nok framstå som moderate. I alle høve om ein samanliknar dei med dei meir radikale framlegga til ESA og Hjelmengutvalet. Dei omfatta også tiltak for vare- og tenestetilbod utan verknad for samhandelen og konkurransen i EØS-området. Dersom ein samanliknar med dagens situasjon – populært omtalt som nullalternativet – vert biletet eit anna. Då ser vi at Oslo Economics-tiltaka både medfører meir byråkrati og dårlegare eigar- og økonomistyring.

Det skuldast for det første at Oslo Economics har grunngitt tiltaka med at dei meiner dei naudsynte av omsyn til statsstøtteregelverket i EØS-avtalen, og ikkje med økonomi.

Oslo Economics sine rettslege vurderingar er det grunn til å vere skeptisk til.

Oslo Economics sine rettslege vurderingar er det grunn til å vere skeptisk til. Mellom anna hevdar Oslo Economics, feilaktig, at kryssubsidiering er forbode.  For alle som er kjent med portosystemet i postsektoren, enhettakst på kollektivtransport og tariffar for utjamning av nettleige, bør det vere opplagt at dette ikkje stemmer. At det er feil, fylgjer også av Kommisjonen sitt transparensdirektiv 2006/11/EF. For å nemne ein annan detalj –  blant større rettslege feilslutningar – så stemmer det heller ikkje at SSB sitt sal av statistikk, er eit tilbod som er omfatta av støtteregelverket. Av EU-domstolen sin praksis fylgjer det at slike tilbod fell utanfor, sjå sak C-138/11 Compass-Datenbank GmbH.

For det andre kan framlegga til Oslo Economics medføre selskapsutskiljing av ei rekkje vare- og tenesteområde som det ser ut til at konsulentselskapet ikkje har forstått at vert omfatta av tiltaksframlegga deira. Det gjeld mellom anna ulike former for offentleg infrastruktur, sal av konsesjonskraft, drift av kommunale hamner, utleige av sosialbustader, Statens Husbank, SDØE og ulike typar sosialtenester. Alle desse vare- og tenesteområda kan vere omfatta av det støtterettslege omgrepet ‘økonomisk aktivitet’. Det er dette omgrepet Oslo Economics vil at den nye reguleringa skal ta utgangspunkt i.

Ein langt betre å lukke denne saka på, er å krevje at ESA konkretiserer.

Ein langt betre måte for næringsministeren å lukke denne ESA-saka på, er å krevje at ESA konkretiserer kva vare- og tenestetilbod dei vil ha iverksett tiltak for. Dersom det syner seg å vere stor-skala næringsverksemd, som staten eller kommunane har reine forretningspolitiske føremål med, er det ikkje noko i vegen for å akseptere bruk av aksjeselskapsforma. Når målet er profitt, gjev slik organisering regelmessig langt betre økonomiske resultat enn etatsstyring og styring gjennom samanslutningsformer med stort rom for politisk påverknad og kontroll.

Dersom ESA skulle formidle at Norge må setje i verk tiltak for vare- og tenestetilbod som er grunngitt i sektorpolitiske føremål eller med utnytting av restkapasitet og samdrift i offentleg infrastruktur, må næringsministeren protestere. Då er det betre å ta risikoen på at ESA opnar ei såkalla formell undersøkingsprosedyre.

Fleire enn Norge som kan ha motførestillingar mot ein praksis der ESA og EU-kommisjonen får rett til å bestemme korleis offentleg sektor skal organiserast

Ei formell undersøkingsprosedyre vil føre til at andre EFTA-statar og medlemslanda i EU kan få kome med sine innspel til dei omstridde og politisk sensitive rettsspørsmåla denne saka reiser. Her er det nok fleire enn Norge som kan ha motførestillingar mot ein praksis som kan skape presedens for at ESA og EU-kommisjonen får rett til å bestemme korleis offentleg sektor skal finansierast og organiserast.